Introducción
A mediados del siglo xx, el Estado se constituyó como un actor fundamental
en el proceso de industrialización de Argentina. Su intervención directa es
manifiesta a partir de una serie de instrumentos como las políticas de promoción
industrial y la selección de áreas consideradas estratégicas para ser fomentadas.
Entre esos mecanismos destacan las leyes que orientaron regímenes específicos de
promoción, por los cuales podemos dar cuenta de las variaciones en el modo de
regulación.
El objetivo del presente artículo es analizar comparativamente los regímenes de
promoción industrial de 1944 (Decreto 14.630/44, ratificado como Ley de Industrias
de Interés Nacional número 13.892) y 1958 (Ley 14.781 Régimen para el Desarrollo
Industrial), con especial interés en la generación de capacidades locales. El
análisis de ambos instrumentos tiene cuatro objetivos: a) analizar
las características principales de cada régimen de promoción y las normas
específicas dirigidas a la industria automotriz; b) analizar las
transformaciones del sector automotriz a partir de los cambios en el modo de
regulación; c) evaluar alcances y límites de cada régimen a partir
de la generación de capacidades a nivel sectorial, y d) realizar un
balance sobre los modelos de industrialización en países en desarrollo.
Para comprender mejor el alcance de cada régimen, se analizará un caso específico: la
industria automotriz. Este sector constituye un estudio de caso representativo del
marco regulatorio debido a que la fabricación de automóviles fue un elemento clave
en el desarrollo de la industria argentina, excediendo incluso el recorte temporal
aquí analizado.1
El marco temporal de este trabajo se extiende desde 1943 hasta 1966. El periodo
inició con el golpe de Estado dirigido por el Grupo de Oficiales Unidos
(gou) y concluyó con el golpe de Estado que derrocó al presidente
Arturo Illia, la autodenominada revolución argentina. El análisis abarca etapas
clave de la historia del siglo xx argentino, permite comparar dos regímenes
de promoción sectorial y cuestionar la periodización tradicional que marca una
división en el proceso de industrialización por sustitución de importaciones entre
1955 y 1958, minimizando las implicancias de la creación de una fábrica estatal de
automotores en el segundo gobierno peronista. Como se observará más adelante,
sostener que la industria automotriz argentina inició en 1952 permite poner en
discusión dicha distinción.
El proceso de industrialización en Argentina ha sido estudiado por numerosos autores
desde muy diversos enfoques, privilegiando el análisis de variables macro de la
estructura económica, del modelo de industrialización implementado, de sectores
industriales específicos o del desarrollo de casos particulares.2 En
general, estos trabajos presentan restricciones en dos niveles: a)
la reducción de la complejidad de los procesos de cambio social y tecnológico y
b) la relativización de los resultados de la instauración de la
política industrial del gobierno peronista respecto de la estructura
tecno-productiva y su significación para la posterior radicación de empresas
transnacionales, durante el desarrollismo.
Si bien existe una amplia y diversa biblioteca sobre la economía y la
industrialización durante el peronismo y el desarrollismo, puede afirmarse que no se
han investigado en profundidad las consecuencias en términos de generación de
capacidades locales del proceso de promoción e implementación de la política
industrial orientado a transformar la estructura tecno-productiva local. Ello
permitiría comprender mejor no sólo las estrategias explícitas (las políticas
públicas), sino también sus resultados en el modelo de acumulación y cambio
tecnológico desarrollado entre 1944 y 1966.
Por ello este artículo apunta a identificar nuevas relaciones, reconstruir nuevos
procesos y generar nuevas explicaciones, a partir de la triangulación de conceptos
de economía política y del enfoque constructivista de la sociología de la
tecnología, integrados en un marco específico cuyos elementos se exponen a
continuación.
El enfoque de la economía política considera al Estado no como un espacio político
neutral, ni el mero representante de una monolítica clase dominante, sino que en él
se dirimen los distintos intereses de las fracciones que la componen; por ello se
movilizan y cristalizan alianzas inter e intraclase y expresa, en cada
configuración, las relaciones de fuerza de las clases sociales (Picabea y Thomas, 2015a).
Por modelo de acumulación se entiende en primer lugar el conjunto de características
económicas, políticas y sociales de un determinado periodo histórico, que se
articulan para favorecer la acumulación y reproducción del capital. Por otra parte,
de acuerdo con la definición de Arceo (2003),
“las características del modo de acumulación dependen de la estructura
económico-social, de las luchas políticas y sociales que fueron conformando esa
estructura y de la composición del bloque de clases que deviene dominante y que
impone un sendero de acumulación acorde a sus intereses” (p. 19).
Una dinámica socio-técnica es un conjunto de patrones que organiza la interacción
entre tecnologías, instituciones, racionalidades e ideología. Una dinámica
socio-técnica incluye un conjunto de relaciones tecno-económicas y socio-políticas
vinculada a un proceso de cambio tecnológico Thomas
(2006). Una trayectoria socio-técnica es un proceso de coconstrucción de
productos, procesos productivos y organizacionales, instituciones, relaciones
usuario-productor, procesos de aprendizaje, relaciones problema-solución, procesos
de construcción de funcionamiento/no funcionamiento de una tecnología,
racionalidades, políticas y estrategias determinadas Bijker (1995).
El estilo socio-técnico puede conformarse por distintos factores, entre ellos, la
construcción de prestigio para un gobierno, factores de naturaleza geográfica, o
experiencias históricas regionales y nacionales (Thomas, 2008). La resignificación de tecnologías, como un estilo
socio-técnico, constituye operaciones de reasignación de sentido de una tecnología y
de su medio de aplicación. Resignificar tecnologías implica refuncionalizar los
conocimientos, artefactos y sistemas, así como la utilización creativa de las
tecnologías ya disponibles (Thomas, 1999). El
concepto permite explicar instancias fundamentales en la producción de tecnologías
conocimiento-intensivas en el ámbito local.
Los conceptos de desarrollo de impulso endógeno y exógeno tienen por objeto
establecer una distinción entre dos estilos socio-técnicos asociados a los regímenes
de promoción industrial (Picabea, 2012a). Por
impulso endógeno se entiende la identificación, resignificación y generación de
condiciones tecno-productivas (capacidades, recursos humanos, infraestructura,
capitales, etc.), a partir de recursos locales como empresas públicas y privadas.
Por el contrario, por impulso exógeno se entiende la estrategia de incorporar a la
estructura tecno-productiva local, capacidades ya generadas por empresas extranjeras
en sus países de origen.
Régimen de industrias de interés nacional: primer sistema de fomento industrial
del país
Las políticas públicas tendentes a promover el cambio tecno-productivo y un
correspondiente desarrollo económico en Argentina tuvieron tres canales principales
a través de los cuales se llevaron a cabo. En primer lugar, la promoción industrial
estricta, leyes especiales que regulaban preferencias estatales y privilegios a
empresas, sectores y/o regiones; luego la creación del Banco Industrial, una entidad
bancaria dedicada exclusivamente a proveer de capitales al sector y, por último, la
transferencia de recursos del Estado (insumos e infraestructura) al sector
industrial privado.
El decreto del poder ejecutivo nacional número 14.630, sancionado en 1944, significó
el primer sistema de fomento de la industria nacional de Argentina. Posteriormente
convertido en ley (13.892), el objetivo de este decreto fue establecer un régimen de
fomento y defensa para un conjunto de industrias que pasó a denominarse de interés
nacional, definidas como aquellas que utilizaban materias primas nacionales y su
producción estaba dirigida al mercado interno, o que utilizando de manera parcial o
total materias primas importadas, producían artículos de primera necesidad, y las
asociadas a la defensa del país. De esta manera quedaban establecidos parámetros
amplios para la selección de industrias a fomentar y no se definieron privilegios
hacia ninguna rama específica, teniendo en cuenta el predominio de la industria
liviana hasta ese momento.3
Las industrias incluidas en el régimen fueron beneficiadas con tres tipos de
incentivos que actuaron como protección contra los productos importados y fomento
para sectores aún no desarrollados: derechos aduaneros adicionales de fomento y de
defensa (estos últimos planificados para productos afectados por maniobras de
dumping), cuotas de importación y subsidios para casos
previamente analizados.
Además, se dispuso la creación de una comisión asesora de fomento industrial,
encargada de evaluar y medir la aplicación de los instrumentos en cada industria
propuesta, tanto por empresarios como por empresas industriales públicas. La
Comisión era quién elevaba sus informes (por medio de la Dirección General de la
Industria), al Ministerio de Agricultura, para la aprobación de cada caso estudiado
por parte del ejecutivo nacional. La Secretaría de Industria realizaba en paralelo
su propio estudio del sector propuesto y enviaba los resultados al poder ejecutivo,
quien disponía la aceptación o rechazo del expediente (Belini, 2010).
Entre las bases del decreto se destaca la definición dela función del Estado como
garante del desarrollo económico y la consideración de la industria como una
actividad de vital importancia para el país, que no obstaculizaba la producción
agropecuaria, ya que proponía incentivar la elaboración de materias primas
naturales:
Es deber primordial del Estado fomentar y asegurar el
desarrollo de su economía, favoreciendo la evolución y perfeccionamiento de los
múltiples factores que la integran, […] la importancia que la industria nacional ha
adquirido se revela por el hecho de que el valor que agrega a las materias primas iguala
al conjunto de la producción neta agrícola ganadera […] [y] el incremento del desarrollo
industrial no obstaculiza a la producción agropecuaria y es compatible…. (Decreto
14.630/44).4
En general, la bibliografía caracteriza al régimen de promoción industrial del
peronismo como un marco tímido que “combinó una serie de instrumentos a fin de
alentar el crecimiento manufacturero [pero que] no conformó una política industrial”
(Belini, 2009, p. 11). A su vez, se afirma
que el propio decreto citado no constituía una herramienta suficiente puesto que
reconocía al sector agrario como base de la economía de Argentina. Sin embargo, una
lectura atenta del fragmento citado, y menos ortodoxa del régimen –que considere el
propósito estratégico del desarrollo local, por ejemplo–, permite confirmar que se
trata del primer instrumento específico de fomento industrial en la historia del
país.
La idea de resaltar el carácter no contradictorio entre industria y agricultura puede
considerarse como una estrategia, tanto para conformar a los grupos rurales, como
para reafirmar la necesidad de mantener, e incluso impulsar, la exportación de
bienes primarios para la financiar el proceso. El régimen de 1944, aun cuando se
presentó como un marco regulatorio complementario de la economía agropecuaria su
potencial era muy alta y fue, por sus propios resultados, un hito para el cambio en
el modelo de acumulación y desarrollo tecno-productivo. Y se mantuvo como el único
régimen de promoción industrial nacional hasta 1958.
En otro nivel, las leyes de promoción alentaron una mayor diversificación
tecno-productiva al promover la instalación de nuevas industrias químicas,
siderometalúrgicas y eléctricas (Belini, 2010, p.
61). A lo largo del periodo en que estuvo vigente este régimen, entre
1944 y 1957, se declararon de interés nacional 39 industrias (véase cuadro 1).
Cuadro 1
Industrias declaradas de interés nacional
Año
|
Decreto
|
Industria
|
Criterios de clasificación
|
Vigencia de beneficios (años)
|
1945
|
29.246
|
Azufre
|
Defensa
|
5
|
1946
|
6.67
|
Arrabio
|
Defensa
|
2
|
1946
|
7.219
|
Maderas terciadas
|
Defensa
|
s. d.
|
1946
|
12.006
|
Pilas eléctricas húmedas
|
Establecida
|
2
|
1946
|
5.447
|
Ácido cítrico
|
Fomento
|
2
|
1946
|
19.339
|
Cloruro de bario
|
Establecida
|
2
|
1946
|
21.743
|
Carreteles de madera
|
Establecida
|
1
|
1947
|
40.948
|
Carburo de tungsteno
|
Defensa
|
s. d.
|
1947
|
5.687
|
Hierro laminado
|
Establecida
|
2
|
1947
|
7.295
|
Agua oxigenada
|
Establecida
|
1 (prorrogado por 5)
|
1947
|
10.993
|
Penicilina
|
Fomento
|
5 (prorrogado por 5)
|
1947
|
34.285
|
Película virgen
|
Fomento
|
1
|
1947
|
37.452
|
Fibras vegetales largas
|
Fomento
|
5
|
1947
|
7.406
|
Fieltros y asfaltinas
|
Establecida
|
2
|
1948
|
574
|
Materiales fotográficos sensibles
|
Establecida
|
5
|
1948
|
36.114
|
Sulfamidas
|
Fomento
|
5
|
1948
|
36.108
|
Sulfato de bario (baritina)
|
Establecida
|
3
|
1948
|
39.507
|
DDT y composiciones insecticidas
|
Fomento
|
5
|
1949
|
25.788
|
Productos plásticos sintéticos
|
Establecida
|
3
|
1949
|
27.281
|
Tintas gráficas
|
Establecida
|
3
|
1949
|
31.436
|
Herramientas en general
|
Establecida
|
3
|
1949
|
2.68
|
Película radiográfica
|
Establecida
|
5
|
1950
|
13.848
|
Pólvora, explosivos y afines
|
Defensa
|
3
|
1950
|
19.265
|
Dolomita calcinada
|
Establecida
|
2
|
El aumento de la complejidad tecno-productiva de las industrias declaradas de interés
nacional fue evidente; mientras que en los primeros años de la década de 1940 se
estima principalmente la elaboración de ciertas materias primas (azufre, arrabio,
maderas terciadas, ácido, etc.), en 1947 comienzan a declararse industrias de bienes
intermedios (productos plásticos sintéticos, tintas gráficas, herramientas en
general, película radiográfica, pólvora, explosivos y afines, etc.), y a comienzos
de la década de 1950 se declaran de interés nacional ramas completas de la industria
(automotores, caños sin costura, etc.). Ello muestra una dinámica socio-técnica en
proceso de transformación, volviéndose más basta, densa y con vínculos a nivel
local.
En el marco del régimen de promoción de 1944, en 1951, a través del decreto 25056/51
el Estado declaró a la industria de automotores y de maquinaria e implementos
agrícolas y sus repuestos y accesorios de interés nacional. El decreto consideró a
la industria automotriz como una industria a fomentar, de vital importancia para la
economía y la defensa del país, y justificó su incorporación al régimen establecido
en 1944 debido a la significación adquirida: “en cuanto al número de
establecimientos, capitales invertidos, personal ocupado, capacidad de producción y
técnica lograda” (Decreto Ley 25.056/51).5
El propósito de la integración de la industria automotriz fue que junto con la de
maquinarias e implementos agrícolas, accediera a los privilegios que establecía el
régimen de industrias de interés nacional. En especial a los beneficios de permisos
previos y cuotas de importación para materias primas, equipos e instrumentos que no
se fabricaran en el país o no estuvieran disponibles de manera adecuada, por
cantidad, calidad o precio. El poder ejecutivo tenía una función determinante en la
aplicación del régimen: el Ministerio de Industria y Comercio y el Ministerio de
Hacienda establecerían las formas y condiciones para acceder a permisos previos o
cuotas de importación; el Ministerio de Hacienda vigilaría el destino final de las
materias primas, equipos e instrumentos importados; el Ministerio de Finanzas
otorgaría los permisos de importación y el Ministerio de Industria y Comercio
crearía un registro en el cual debían inscribirse los establecimientos que se
acogieran a los beneficios, además de ser el encargado de proponer la renovación o
modificación de los mismos luego del plazo establecido de cinco años. Finalmente, el
régimen fue prorrogado por tres años más en 1957, mediante el Decreto 11.954/57
(Altimir, Santamaría y Sourrouille,
1967).
Lo que quedó establecido mediante estas regulaciones fue un sistema de promoción que
pretendía alcanzar los objetivos de desarrollo industrial mediante el impulso
endógeno de infraestructura y capacidades tecno-productivas. Es decir, la generación
local de conocimientos, procesos y artefactos, con el fin de aproximarse al marco
tecnológico de los países centrales y alcanzar a su vez una mayor autonomía respecto
al mainstream internacional.
La creación del sector automotriz en el proceso de industrialización
En la década de 1950, en Argentina, al igual que en el resto de los países
latinoamericanos, el parque automotor local se había generado a partir de la
importación de vehículos fabricados en el exterior. Si bien se importaban vehículos
desde principios del siglo xx, la dinámica socio-técnica de producción
mundial de las empresas transnacionales desarrolló un estilo basado en la
fabricación de partes en casas matrices y el armado en los países de destino de los
artefactos (Belini, 2006). Esto se inauguró en
Argentina con la instalación de la empresa Ford en 1913, a la cual le siguió General
Motors en 1925 y Chrysler en 1932. Este sistema, denominado ensamblado, no se
vinculó con la estructura tecno-productiva local ya que, al importar los vehículos
completos, pero desarmados, tenía una participación casi nula de componentes locales
en la matriz insumo-producto (Picabea y Thomas,
2015a).
La experiencia más importante de radicación de empresas extranjeras a partir del
régimen de promoción industrial en este periodo fue una pequeña empresa italiana
llamada Cisitalia, rebautizada como Automotores Argentinos S. A. (Autoar). La
empresa intentó la fabricación de varios modelos sobre la base de las matrices
importadas y con un grado de integración elevado. No obstante, su producción de un
centenar de unidades declinó a finales del peronismo (Belini, 2006, p. 116).
A comienzos de la década de 1950, el parque automotor argentino evidenciaba un
importante retroceso respecto a las primeras décadas del siglo, con una clara
tendencia a la baja de la importación durante en apenas 30 años. En general, este
aspecto es analizado por la bibliografía mainstream como una
consecuencia de la política económica proteccionista que no dio lugar a la demanda.
Sin embargo, la caída en las importaciones está mucho más asociada a cuestiones
externas de oferta, como las restricciones productivas y comerciales durante la
crisis de 1930 y la reorientación de la industria estadunidense y europea durante la
segunda guerra mundial y la posguerra (véase gráfica 1).
GRÁFICA 1
DINÁMICA DE LA IMPORTACIÓN DE VEHÍCULOS EN ARGENTINA (1920-1949)
![g1.png](https://alhe.mora.edu.mx/index.php/ALHE/article/download/e977/1500/5720)
Nota: marzo de 1928=100.
Fuentes: elaboración propia con base en Adefa (1966).
En el escenario de posguerra, con muy poca oferta de automóviles por parte de las
empresas transnacionales y los problemas de balanza de pagos, la producción local de
automotores se volvió una estrategia central para el gobierno peronista. El
automóvil de producción local se presentaba como una solución que apuntaba tanto a
resolver la demanda de automotores como el desarrollo económico, generando una
dinámica socio-técnica compleja e integrada. Los funcionarios pensaban que la
producción local favorecería la integración de recursos materiales, empresariales y
la fuerza laboral, contribuiría con la estructura tecno-productiva, promovería el
desarrollo industrial auto-sostenido y servía como materialización de los proyectos
del gobierno.
En 1952, a través del Decreto 6191/52, se creó Industrias Aeronáuticas y Mecánicas
del Estado (en adelante iame), empresa sometida al régimen de la Ley 13.653
de Empresas del Estado y dependiente del Ministerio de Aeronáutica. iame se
financió en su primera fase con un crédito del Banco Industrial de la República
Argentina de 53 000 000 pesos (unos 3 000 000 dólares, indexados de acuerdo al Banco
Central de la República Argentina). En relación con el régimen vigente,
iame se vio beneficiada por el establecimiento de cuotas de importación
y la liberación de derechos para la introducción de maquinaria e insumos. Fue el
propio Estado quien generó las condiciones para este proyecto y lideró su
ejecución.
iame se constituyó dentro de las dependencias del Instituto Aerotécnico, ex
Fábrica Militar de Aviones, la institución pionera en la industria aeronáutica
nacional que había desarrollado hacia 1950 un estilo de diseño y producción
impulsando la creación de numerosos proveedores locales (Lalouf, 2005). En el artículo tercero del decreto de creación
se estableció que iame reemplazaría al Instituto Aerotécnico, integrando su
personal, gabinetes, talleres, fábricas y todas las instalaciones y dependencias
Dirección Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronáuticas
[dinfia], 1967). Los artefactos producidos fueron resultado de una
estrategia de desarrollo industrial por sustitución de importaciones que apuntaba a
generar un nuevo sector productivo central en el modelo de acumulación, mientras se
buscaba cubrir diferentes segmentos del mercado automotriz, atendiendo a las
demandas de artefactos de diferentes grupos de usuarios. Para el diseño y producción
de automóviles se implementó un estilo socio-técnico de resignificación de
tecnologías. Es decir, el Estado usó los recursos con los que inicialmente contaba y
les asignó nuevos sentidos y utilidades: la fábrica de automotores de iame
se montó sobre la estructura de la antigua fábrica militar de aviones (tanto la
infraestructura como conocimientos y recursos humanos); los vehículos se diseñaron a
partir de artefactos modélicos (Moto Puma, Justicialista y tractor Pampa) o bien
fueron consecuencia de la reutilización de partes de otros (Rastrojero). Uno de los
aspectos más destacados de la creación de iame (y anteriormente del
Instituto Aerotécnico), fueron sus áreas de I+D puesto que, aun con algunas reservas
sobre el estilo, el diseño de nuevos artefactos era clave en una dinámica
socio-técnica de desarrollo endógeno de capacidades.
Uno de los proyectos emblema fue la fabricación de un utilitario para el campo, el
Rastrojero. El proyecto, que comenzó de manera informal y a partir de inquietudes
personales de algunos altos funcionarios del gobierno nacional, se convirtió en poco
tiempo en el utilitario más vendido del mercado por casi 30 años.6 Entre 1953 y 1955 se fabricaron en iame 18 300
vehículos (sumando los diferentes artefactos y sus modelos). La producción de estos
bienes promovió la creación de eslabonamientos económicos en una mediana red de
proveedores de insumos y partes componentes que desarrollaron una infraestructura
industrial.
En 1953, cuando las actividades de iame comenzaban a mostrar resultados
positivos en relación con el proyecto metalmecánico, la idea de recurrir a empresas
extranjeras para acelerar el proceso de producción local de automotores volvió a
tener vigencia. Los funcionarios del gobierno consideraban que las empresas
extranjeras con experiencia en la industria automotriz podían funcionar como
aceleradores de la maduración del sector.7 La
estrategia fue la modificación de las regulaciones y convenios privilegiados, pero
manteniendo a estas empresas extranjeras muy cerca del Estado.
La sanción de la Ley de Inversiones Extranjeras en agosto de 1953 impuso un régimen
que le permitió a un grupo de empresas acogerse a beneficios específicos. Una de
esas empresas fue Concord, creada a partir del acuerdo entre Fiat y el gobierno
nacional para la fabricación de tractores (Sourrouille, 1980). Dicho acuerdo estableció, además de la transferencia
(cuasi llave en mano), de la producción de tractores de
iame, el otorgamiento de divisa por parte del Banco Central para la
importación de equipos, materias primas y maquinaria.
Otro ejemplo del accionar directo del Estado durante el peronismo respecto a
capitales extranjeros, fue el acuerdo establecido con la empresa estadunidense
Kaiser-Willlys Corp. para la instalación en el país de una fábrica de automóviles,
camionetas y Jeeps en enero de 1955. La empresa se instaló en Córdoba bajo el nombre
de Industrias Kaiser Argentina S. A. (en adelante ika) y constituyó junto
con Fiat-Concord, los ejemplos de empresas mixtas. Además, estos acuerdos confirman
la relevancia de iame en el desarrollo de la infraestructura para la
generación de la industria automotriz privada. En ambos casos, la radicación de las
firmas extranjeras tan vinculadas a la industria local (estatal y privada), promovía
activamente el desarrollo endógeno de capacidades a partir de una dinámica
socio-técnica colaborativa más que competitiva.
El crecimiento de la industria automotriz se dio como consecuencia de la regulación
de 1944 y la declaración de interés nacional en 1951, con la creación de
iame, primero, y la radicación de Fiat, Mercedes Benz e ika,
después. De esta forma, la producción local de automóviles pasa de menos de una
veintena en 1951 a 18 290 en 1959. Por su parte, el sector utilitario, liderado por
iame e ika, pasó de 90 a 13 826 en el mismo periodo (véase
cuadro 2). Más allá de los resultados cuantitativos (que pueden considerarse
insuficientes para dar cuenta de los requerimientos del mercado), el diseño y la
fabricación de automóviles (que implicó a su vez el diseño del
layuot tecno-productivo), favoreció significativamente la
generación de capacidades fundamentales para la industria nacional.
CUADRO 2
PRODUCCIÓN AUTOMOTRIZ ARGENTINA AL AMPARO DE LA REGULACIÓN DE 1944
Producción
|
1951
|
1952
|
1953
|
1954
|
1955
|
1956
|
1957
|
1958
|
1959
|
Totales
|
Automóviles
|
18
|
62
|
63
|
173
|
235
|
326
|
5 461
|
14 310
|
18 290
|
38 938
|
Utilitarios
|
90
|
69
|
2 011
|
2 621
|
4 530
|
5 039
|
10 167
|
13 523
|
13 825
|
51 875
|
Camiones y colectivos
|
0
|
838
|
1 000
|
565
|
1 626
|
578
|
7
|
1
|
837
|
5 452
|
El régimen de promoción establecido entre 1945 y 1957 permite afirmar que este primer
marco regulatorio (compensado con otros elementos de política pública sectorial),
alentó el proceso de industrialización. A partir de un estilo socio-técnico de
impulso endógeno, basado en la resignificación de tecnologías, el Estado aprovechó
buena parte de la infraestructura y experiencia en otras ramas para alentar la
generación local de capacidades: se reutilizaron empresas públicas; se dinamizó el
Banco Industrial para el financiamiento del sector privado; se promovió la creación
de recursos humanos sectoriales a partir del impulso de la educación técnica; se
asesoró, capacitó e incluso se equipó al sector privado; se declararon de interés
nacional industrias proveedoras del sector; se creó una empresa pública que diseñó y
produjo automotores.8
El régimen de fomento industrial de 1958: inversión extranjera directa y
radicación de empresas transnacionales
El sistema de fomento industrial establecido por el gobierno de Arturo Frondizi en
diciembre de 1958 no puede ser entendido únicamente a partir de la Ley de desarrollo
de la industria número 14.781, sino que debe analizarse junto a la Ley 14.780, que
estableció el régimen legal para las inversiones de capitales extranjeros. Como
indican Katz y Kosacoff (1989), ambas leyes y
un conjunto de reglamentaciones sectoriales conformaron el marco legal en el que se
desenvolvió la promoción industrial, en lo que tradicionalmente se considera una
nueva etapa de profundización del modelo sustitutivo de importaciones.
Si bien el modelo de acumulación continuó siendo sustitutivo y mercado-internista, el
nuevo marco regulatorio para la promoción industrial implicó un nuevo modo de
regulación. A partir de 1958, un conjunto de variables muestra que el desarrollo de
la estructura tecno-productiva se orientó sobre la base del impulso exógeno, es
decir, el desarrollo de capacidades a partir de la radicación de empresas
transnacionales, que trasladaban a la estructura local las capacidades generadas en
sus países de origen. La ley de inversión de capitales extranjeros fue el
instrumento que coordinó el proceso. Promulgada el 22 de diciembre de 1958, la Ley
14780 estableció que los capitales extranjeros que fueran invertidos en actividades
productivas nuevas o existentes tendrían los mismos derechos que los de origen
nacional: “Los capitales extranjeros que se inviertan en el país en la promoción de
nuevas actividades productivas y en la ampliación y/o perfeccionamiento de las
existentes, necesarias para el desarrollo económico nacional gozarán de los mismos
derechos que la Constitución y las leyes acuerdan a los nacionales” (Ley 14780,
infoleg-men).
Los capitales podían ingresar al país en forma de divisas o máquinas, equipos o
instalaciones, previa autorización del poder ejecutivo y debían sujetarse a
“proporcionar suficientes garantías técnico económicas y contribuir directa o
indirectamente, a sustituir importaciones, incrementar las exportaciones o promover
aquellos desarrollos conducentes a un racional y armónico crecimiento de la economía
nacional” (Ley 14780, infoleg-men)
Esta ley también establecía que se otorgarían preferencias a los capitales dirigidos
al desarrollo e integración de las economías regionales, la elaboración de materias
primas, la producción de bienes de capital y de utilización intermedia y aquellos
que se asociaran a empresas de capitales nacionales. Además, habilitaba al poder
ejecutivo a acordar sobre diversos beneficios como derechos aduaneros, régimen
impositivo cambiario, tratamiento crediticio e inclusión en regímenes específicos de
fomento de la industria. respecto al impacto que significaba esta apertura de
capitales a las empresas nacionales ya establecidas, la ley sólo indica que el poder
ejecutivo debía observar que no afectaran el desenvolvimiento de las mismas, y a su
vez, que tuvieran asegurada la posibilidad de importar equipos o elementos de
producción.
Por su parte, la Ley 14.781 estableció específicamente el régimen de fomento
industrial y tuvo como objetivo promover un “desarrollo integral y armónico” de la
producción del país. Los propósitos concretos que conllevaba esta meta se dirigían a
perfeccionar, ampliar y diversificar la producción industrial, descentralizándola y
aprovechando los recursos actuales y potenciales del país e incentivando la
promoción tecnológica en la producción, con miras de lograr un equilibrio en la
balanza de pagos del exterior. Además, se menciona la defensa nacional, la salud y
la seguridad pública como aspectos esenciales.
Para alcanzar los objetivos propuestos, la ley dispuso la liberación de derechos y
adicionales aduaneros a la importación de maquinarias y equipos; imposición de
derechos aduaneros o alza en caso de que existieran a los productos importados que
afectaran el desarrollo de la producción local; suspensión o limitación de
importaciones de productos elaborados y materias primas que se produzcan en el país;
tratamiento cambiario preferencial para exportaciones industriales; otorgamientos de
créditos y medios de financiación para planes industriales; suministro preferencial
de materias primas, energía, combustibles y transporte; tratamiento preferencial en
las compras por organismos del Estado; y exención o desgravación de impuestos por
periodos limitados (Ley 14781/58).
Como política complementaria, el gobierno de Artuto Frondizi creó el Consejo Nacional
de Promoción Industrial, como asesor de la Secretaría de Estado de Industria y
Minería, con el fin de elaborar dictámenes, estudios y proyectos para el fomento de
determinadas industrias, es decir, fue el organismo encargado de instrumentar las
leyes. Ambas regulaciones se caracterizan por la amplitud de los objetivos a cumplir
y la falta de precisión en el establecimiento de beneficios, destinatarios y
controles. En este marco, la definición concreta del régimen se realizó a través de
reglamentaciones que establecieron un criterio selectivo de actividades que serían
prioritarias. Como indican Katz y Kosacoff (1989, p.
42), estas reglamentaciones abarcaron sectores como la industria
siderúrgica (Decreto 5.038/61), a la industria petroquímica (Decreto 5.039/61) y a
la industria celulósica (Decreto 5.041/61), además de planes regionales para la
Patagonia, la región Noroeste y la provincia de Corrientes.
El poder ejecutivo quedaba ampliamente facultado para diseñar la política de
promoción dentro de estos amplios límites impuestos por las leyes (Altimir, Santamaría y Sourrouille, 1967). Por su
parte, Schvarzer (1987, p. 13) señala que “la
indefinición de las exigencias a los inversores se combinaba con la amplitud
conferida para el otorgamiento de los beneficios; no había restricciones claras en
ninguno de ambos casos”, e incluso la ley de inversión de capitales extranjeros no
establecía ningún control o criterio de evaluación para la importación de bienes
naturales, ni restringía el acceso a bienes industriales usados u obsoletos por su
tecnología. A su vez, la promoción de importación de insumos intermedios y bienes de
capital específicos, desestimulaba su producción a nivel local y si bien la
radicación generaba algunas dinámicas socio-técnicas con proveedores locales, el
marco regulatorio promovía la instalación de proveedores internacionales por lo que
disminuía cuantitativa y cualitativamente los procesos de aprendizaje. Finalmente,
la radicación masiva de empresas extranjeras (véase cuadro 3), generó una sobre
oferta de bienes que condicionó la creación de empresas de capital local, que pocos
años después de su creación dejaron de operar.
De esta forma, al propio diseño del instrumento, que dejaba muchos aspectos librados
a la consideración de los actores (en general empresas transnacionales), se sumaba
el carácter laxo de la regulación. Las fábricas de automotores instaladas o a
instalarse debieron seguir las normas establecidas por el Decreto 3.693, de 1959.
Conocido como el Régimen de Promoción de la Industria Automotriz, fue aplicado por
la Secretaría de Industria y Minería que definió como industria automotriz a “todo
establecimiento que integre en su planta una unidad automotriz completa en la que
intervengan partes de industria nacional y partes importadas” (Decreto 3.693/59,
infoleg-men). Para ser incluidas en el régimen las empresas debían
cumplir una serie de condiciones enumeradas en el decreto: acreditar capacidad
técnica y financiera; presentar un plan de producción no menor a cinco años; los
equipos y/o maquinarias que se importaran debían no ser producidos en el país en
calidad y entrega aceptable; y ser totalmente nuevos, salvo en caso de equipos
especiales y de difícil disponibilidad, que se destaquen por su alto rendimiento y
eficiencia; la producción debía incorporar los adelantos tecnológico contemporáneos.
La falta de capacidad o interés del Estado en el control de calidad de los equipos e
instalaciones importados implicó que las empresas transnacionales finalmente
instalaran en el país maquinaria con décadas de uso en sus países de origen o
sobrevaluadas, puesto que se trataba de bienes ya amortizados.
Esto fue más explícito en la industria automotriz. En 1958, las autoridades de
ika reclamaron al gobierno desarrollista que el nuevo régimen de
promoción era poco exigente y no establecía incentivos a las terminales para
articularse con la industria auxiliar: “La laxitud que ofrece el régimen tal vez
explique el interés de tantas firmas por acogerse a sus disposiciones, que
configuran una excepción notable al régimen de recargos, en tanto la liberalidad con
que han sido autorizadas todas esas firmas va contra la experiencia mundial en la
industria, que tiende a concentrarse en establecimientos de gran envergadura”
(ika, 1960).
Para estas empresas el beneficio consistía en la eliminación del recargo de 300% que
pesaba sobre las importaciones y la imposición de un recargo mucho menor, que
variaba entre 20 y 40% según la categoría de vehículo (diferenciados entre vehículos
de carga y de pasajeros, y entre estos últimos según la cilindrada). Finalmente,
establecía topes máximos de elementos importados determinados por el valor
cif de los vehículos.
La industria automotriz bajo el desarrollismo
Con el arribo de Arturo Frondizi a la presidencia de la República Argentina, el
modelo sustitutivo retomó la planificación y la articulación entre la política, la
economía y la tecnología. A través de la Ley de Inversiones Extranjeras, los
capitales ingresaban al país y luego se redireccionaban a partir de los distintos
regímenes especiales y sectoriales. En ese escenario, el sector metalmecánico y en
especial la rama automotriz, atrajo una masa de capitales, y maquinaria y equipos,
significativa a nivel nacional e incluso regional. A partir de 1960 la radicación de
la empresa transnacional comenzó a hacerse efectiva en términos operativos y las
firmas comenzaron a sustituir al Estado como motor del crecimiento tecno-productivo.
De acuerdo con Chudnovsky y López (1995),
desde fines de la década de 1950, las empresas transnacionales lideraron el proceso
de sustitución de importaciones en bienes intermedios y de consumo durable, ubicadas
estratégicamente en las ramas más dinámicas de la estructura económica.
Hacia mediados de la década de 1960, los resultados del régimen de promoción
industrial de 1958 ponían en evidencia el impacto del sector en la economía
argentina. El censo industrial de 1964 permite observar que el complejo automotor
ocupaba 140 000 personas de forma directa, incluyendo la industria terminal, la
producción de autopartes, neumáticos, motores de combustión interna, tractores,
carrocerías, y talleres de reparación de automóviles y de rectificación de motores.
En términos de valor agregado alcanzaba 12%, y teniendo en cuenta el total de las
empresas automotrices dos tercios de los empleos eran generados por establecimientos
de firmas extranjeras. Estas habían producido un profundo impacto en la estructura
económica y social del país, en tanto que, de las diez empresas con mayor
facturación en 1964, cinco eran ya automotrices (Sourrouille, 1980).
Entre 1959 y 1960 el gobierno aprobó la radicación de capitales y los planes de
producción de 23 empresas automotrices que se comprometían a producir, entre 1960 y
1961, cerca de 165 000 vehículos (Consejo Nacional
de Desarrollo, 1966). En pocos años, de las primeras veintitrés firmas
registradas (entre las que había algunas muy pequeñas que proponían una escala de
producción menor a 100 unidades anuales) sólo operaba la mitad. Diferentes factores
propios de la producción automotriz como la baja eficiencia en escalas cortas, la
inexperiencia y las dificultades tecno-productivas, así como los requerimientos de
capital y conocimientos intensivos y específicos en el diseño y producción de
vehículos, provocaron el cierre de las firmas, cerrando la posibilidad a empresas
locales, más asociadas al modelo de desarrollo endógeno de
capacidades (Picabea, 2012a). En 1964 dejaron
de fabricar automotores las firmas: Autoar, Dinborg, Metalmecánica, Alcre,
Cisitalia, Goliath-Hansa, Fábrica de Automóviles Utilitarios, O. Marimón, Panambí,
Los Cedros e ITA (véase cuadro 3).
CUADRO 3
EMPRESAS, UNIDADES PRODUCIDAS Y RADICACIONES DE CAPITAL ENTRE 1958-1964
Empresas
|
Años de operatividad
|
Unidades producidas
|
Radicación de capitales (en millones de dólares)
|
IKA-Renault
|
9
|
217 000
|
16.5
|
Fiat
|
5
|
75 000
|
12
|
Ford
|
5
|
72 000
|
34.6
|
General Motors
|
5
|
65 000
|
20
|
Chrysler
|
5
|
50 000
|
21
|
Siam Di Tella
|
5
|
45 500
|
1.4
|
SAFRAR-IAFA (Peugeot)
|
5
|
27 000
|
20.5
|
DINFIA
|
12
|
25 000
|
s. d.
|
Citröen
|
5
|
20 500
|
8
|
IASF (Auto Unión)
|
5
|
17 500
|
1
|
Mercedes Benz (camiones y ómnibus)
|
10
|
13 300
|
6.6
|
Isaard (Gogomobil)
|
6
|
15 500
|
s. d.
|
Metalmecánica
|
s. d.
|
11 288
|
s. d.
|
Autoar
|
10
|
6 011
|
s. d.
|
Los Cedros
|
s. d.
|
5 413
|
s. d.
|
Dinborg
|
4
|
2 729
|
s. d.
|
Goliath-Hansa
|
s. d.
|
1 570
|
s. d.
|
Cisitalia
|
s. d.
|
585
|
s. d.
|
Fábrica Automóviles Uti.
|
s. d.
|
528
|
s. d.
|
Panambí
|
s. d.
|
370
|
s. d.
|
O. Marimón
|
s. d.
|
105
|
s. d.
|
ITA
|
s. d.
|
45
|
s. d.
|
Alcre*
|
s. d.
|
s. d.
|
s. d.
|
Hacia 1965, la producción automotriz local presentaba resultados acordes a los
objetivos de la promoción industrial. Sin embargo, las terminales de capitales
locales, en general emprendimientos de baja dotación de capital, no consiguieron
sostener la producción y abandonaron la actividad. No es este el lugar para analizar
los motivos específicos que en cada caso llevó al cierre de las empresas, pero el
rasgo común era su baja escala y escasa experiencia relativa, pero por, sobre todo,
el origen de los capitales, en todos los casos, locales.
La producción masiva cubrió los requerimientos del mercado, pero se alejó de las
dinámicas socio-técnicas de desarrollo endógeno de capacidades. Especialmente por
las restricciones que las terminales ponían a los proveedores locales para la
fabricación de autopartes complejas, que las empresas transnacionales terminaban
adquiriendo a los proveedores de las casas matrices en sus países de origen, ya sea
vía importación o vía radicación local de autopartistas extranjeros. De esta forma,
la mayor parte de los aprendizajes tecno-productivos como consecuencia de la
interacción entre la industria terminal y autopartista se perdían.
La industria automotriz local se consolida, al menos desde los requerimientos del
mercado doméstico e incluso (aunque bajas), en la década de 1970, algunas
exportaciones a países limítrofes (véase cuadro 4) (Sourrouille, 1980). A partir de la radicación de las empresas
transnacionales, la producción de automóviles aumentó de 40 144 unidades en 1959 a
133 734 en 1965, más de 200%. En el segmento utilitarios el incremento fue menor
(50%), al igual que en el segmento camiones y colectivos (8%), pero ello se debió
principalmente a una renovación del parque automotor del transporte en los primeros
años, que luego se estabilizó.
CUADRO 4
PRODUCCIÓN AUTOMOTRIZ ARGENTINA AL AMPARO DE LA REGULACIÓN DE 1958
Producción
|
1960
|
1961
|
1962
|
1963
|
1964
|
1965
|
Totales
|
Automóviles
|
40 144
|
78 274
|
90 648
|
75 338
|
114 617
|
133 734
|
532 755
|
Utilitarios
|
33 506
|
34 708
|
25 037
|
21 119
|
38 624
|
43 967
|
196 961
|
Camiones y colectivos
|
15 538
|
23 708
|
14 195
|
8 442
|
13 242
|
16 835
|
91 960
|
En 1966, el modelo de industrialización por sustitución de importaciones se
encontraba consolidado. Aún frente a los problemas de la balanza de pagos generado
por el incremento de la importación de algunos insumos, desde 1964 los ciclos
económicos característicos del periodo ya no implicaron caídas absolutas en el
producto bruto interno (Basualdo, 2006). El
sector automotriz se convirtió en uno de los pilares centrales del modelo de
acumulación y a mediados de la década de 1960 representaba 10 % del pbi y
5% de la fuerza laboral industrial.
El modelo sustitutivo a través de la radicación de empresas transnacionales promovió
el desarrollo de un sector manufacturero de bienes durables integrado localmente.
Pero la apuesta a la maduración rápida a través de los grandes capitales de empresas
extranjeras, configuró una economía altamente concentrada, en cual la oligarquía
diversificada y el capital transnacional dominaron estratégicamente los sectores más
dinámicos, frente a una burguesía nacional dedicada a las industrias subsidiarias o
vegetativas (Basualdo, 2006).
Por otro lado, la creación de un complejo automotor basado en empresas
transnacionales generó numerosos impactos negativos en el modelo de acumulación. La
radicación de empresas transnacionales modificó cuantitativa y cualitativamente los
parámetros de la producción automotriz local, lo que condujo a un cambio en la
importancia relativa de la producción estatal de artefactos. Es así que, a comienzos
de 1960, dinfia, la empresa pública pionera del sector, producía 7 000
unidades anuales entre utilitarios, automóviles y tractores, mientras que, en el
mismo periodo, ika ya producía 40 000 unidades anuales entre automóviles y
utilitarios (Picabea, 2012b). Cuando comenzó
la producción de las empresas transnacionales, en 1961-1962, la participación de
dinfia pasó a representar menos de 5% de la producción total de
automóviles en Argentina, lo que implicó una caída significativa de la centralidad
de la empresa estatal.
Si bien dinfia siguió produciendo vehículos y luego, como Industrias
Mecánicas del Estado se posicionó como líder del segmento utilitarios hasta 1980, el
estilo tecno-productivo de impulso endógeno en 1960 ya no estaba vigente. Las
empresas transnacionales no abrieron nunca divisiones de I+D en Argentina por lo que
la mayor parte de los procesos productivos y todos los modelos de vehículos fueron
siempre diseñados por las casas matrices.
Un modelo de acumulación, dos estilos de desarrollo tecno-productivo
Los regímenes de fomento industrial analizados abarcaron periodos clave en la
historia de la industrialización argentina: el peronismo y el desarrollismo. No
existen voces contrarias sobre el protagonismo del sector automotriz en el proceso
planificado de industrialización por sustitución de importaciones, que inicia con el
peronismo y se consolida durante el desarrollismo. Sin embargo, un aspecto poco
destacado en la bibliografía es cierta continuidad en las ideas que orientaron toda
la trayectoria socio-técnica del periodo, que aquí llamamos tecno-nacionalismo.
Desde la década de 1920 comenzaron a difundirse ideas que asociaban la autonomía
nacional con el desarrollo industrial y tecnológico. En ese momento comienza a
ponerse en evidencia la impronta de algunos oficiales del ejército argentino, entre
los que se destacan Francisco de Arteaga (ideólogo y director de la primera fábrica
militar de aviones de América Latina), a Enrique Mosconi (impulsor de la producción
local de petróleo y combustibles), y a Manuel Savio (promotor de la siderurgia y la
industria pesada). Estas concepciones fueron desarrolladas principalmente por
oficiales del ejército argentino y en la década de 1940 se expandió a civiles. De
acuerdo con Lalouf (2005), estos grupos de
ideología tecno-nacionalista percibían la sustitución de importaciones como un
objetivo vinculado a la pretensión de autodeterminación política de la nación. El
tecno-nacionalismo orientó un proceso político, económico y tecnológico de
coconstrucción de productos y procesos productivos, articuló y creó organizaciones e
instituciones que generaron capacidades.
El tecno-nacionalismo orientó la transformación de la estructura económica y comenzó
a configurar un conjunto de racionalidades y estrategias que se puso de manifiesto
desde 1927 con la creación de una fábrica militar de aviones en Córdoba, confirmando
un posicionamiento en el Estado de actores que asociaban el desarrollo industrial y
tecnológico con la autonomía nacional. Este pensamiento promovió un doble proceso
por el cual la seguridad nacional reforzaba y contribuía con la autodeterminación
política, mientras que el desarrollo de la estructura industrial posibilitaba la
autonomía económica. Con diferencias en los dos periodos considerados en este
artículo (el impulso endógeno o exógeno), el proceso de sustitución de importaciones
quedó asociado a la idea de autonomía nacional y la función del Estado como
conductor y coordinador.
Entre 1944 y 1955, la industrialización quedó definida por la capacidad del Estado de
planificar, controlar y participar de forma directa en la actividad económica, lo
que generó una transformación significativa en la estructura tecno-productiva y,
especialmente, creó las condiciones para la fabricación local de automotores. El
Estado generó un conjunto de estrategias tendentes a la endogeneización de
capacidades tecno-productivas: infraestructura y fondos públicos, financiamiento al
sector privado, formación de recursos humanos calificados, impulso a
pymes locales, colaboración y radicación de firmas extranjeras
especializadas, etc. Esto se observa en los propósitos del régimen de fomento a
partir de las industrias de interés nacional desde 1944, en el plan quinquenal de
1947 y en el resto de la regulación sectorial durante todo el gobierno hasta
1955.
La principal característica del primero de los regímenes de promoción fue el impulso
endógeno de capacidades. Esto fue aún más explícito a partir de la legislación de
1953. La apertura a inversiones extranjeras de la Ley 14.222/53 no fue, en términos
estrictos, muy radical, puesto que implicaba el riguroso control del Estado del
proceso de radicación. A partir de una nueva regulación, el gobierno desarrolló un
modelo industrial que favorecía el establecimiento de firmas extranjeras, pero
asociadas a capitales locales, fueran estos privados o públicos (Picabea y Thomas, 2015b).9
El estilo socio-técnico de desarrollo endógeno del peronismo permitía que el gobierno
tuviera un lugar central en la toma de decisiones, ya que al ocupar un lugar
estratégico en las nuevas empresas mixtas podía controlar que el proceso de
desarrollo industrial siguiera los objetivos de la política pública. El Estado tuvo
un desempeño central a partir de su intervención en el sector industrial, que quedó
de manifiesto en los alcances de iame en la industria automotriz. Los
cambios en el modo de regulación permitieron que aquella tuviera un papel
preponderante en el modelo de acumulación de industrialización por sustitución de
importaciones.
Antes de 1955, las firmas extranjeras Mercedes Benz, Fiat, Kaiser Corp. y Borgward ya
producían vehículos en Argentina a partir de acuerdos específicos de radicación, que
implicaban la necesaria asociación con el Estado o privados locales. De esta forma,
el modelo de industrialización de impulso endógeno permitía al Estado un control del
proceso de toma de decisiones, que mantenía la dinámica tecno-productiva dentro de
los objetivos propuestos. A comienzos de la década de 1960, sobre la estructura
creada por iame, la industria automotriz creció significativamente (a
partir de la radicación de empresas extranjeras), y se convirtió en uno de los ejes
del modelo de sustitución de importaciones.
A partir de 1958, con el desarrollismo, se mantuvieron elementos relevantes del
pensamiento tecno-nacionalista como la necesidad del desarrollo económico y social,
la autonomía económica y la soberanía política. Desde esa perspectiva, el estilo
socio-técnico del desarrollismo puede entenderse como una continuidad del
tecno-nacionalismo.
Si para el peronismo la independencia política era un objetivo central, expresado en
la gestión y el control público del proceso, para el desarrollismo, la estrategia
fue la modernización acelerada como motor del incremento de las capacidades
tecno-productivas locales. En general, las ideas de Frondizi y Frigerio señalaban,
en concordancia con el peronismo, la importancia de generar una estructura
industrial capaz de autoabastecer al país de bienes durables intermedios y finales
como vía ineludible hacia el desarrollo económico y social. Pero el incremento de
las importaciones de determinados insumos industriales, una consecuencia no deseada
de la regulación de 1958 y en buena medida contradictoria de la sustitución de
importaciones, fue uno de los elementos negativos del régimen. De hecho, algunas
empresas locales productoras de bienes de capital no pudieron superar la competencia
frente a empresas internacionales, que se beneficiaron a partir del régimen de
importación de líneas de producción (Belini y Rougier, 2008).
Otro elemento no contemplado o minimizado del régimen de promoción de 1958 fue la
remisión de utilidades de las empresas transnacionales a sus casas matrices. A ello
se debió en buena medida, que el flujo de divisas fuera positivo sólo en los
primeros años. Las leyes 14780 y 14781, entre otros aspectos, no contemplaron la
generación de patentes locales y, por lo tanto, desestimularon la creación de
unidades de I+D locales a diferencia de lo ocurrido con la regulación de 1944 y la
creación del Instituto Aerotécnico, primero, y de iame después (Urcelay, 2015).
Al problema de la falta de consideración de la I+D en el marco regulatorio de 1958,
debe sumarse otro efecto no previsto ni detectado a tiempo por la regulación: la
sobre y subfacturación de las empresas transnacionales, como medio para remitir más
utilidades que las permitidas por el propio régimen de promoción (Schvarzer, 1996).
El efecto negativo sobre las divisas se agravaba por la masa adicional de fondos que
las filiales pagaban a sus matrices en concepto de regalías por uso de marcas y
tecnologías. De esta forma, el modelo de desarrollo endógeno de capacidades del
primer estilo socio-técnico no sólo implicaba ventajas en términos de generación de
aprendizajes y capacidades locales; a mediano plazo, también implicaba conservar,
fronteras adentro, los costos por pago de patentes.
Conclusiones
El análisis del marco regulatorio de la industrialización, en general se asocia con
resultados macroeconómicos. Esto suele oscurecer procesos que presentan una
maduración más lenta, como la generación de capacidades, la formación de recursos
humanos o la creación de pequeños establecimientos proveedores que luego articulan
toda una trama productiva. El análisis de estas dinámicas socio-técnicas permite
repensar algunos supuestos, ya formalizados, sobre la importancia de las políticas
públicas o la participación del Estado para alinear y coordinar procesos de
desarrollo.
Sobre todo, se pueden cuestionar los abordajes que han relativizado los resultados de
la implementación de la política industrial del gobierno peronista respecto de la
estructura tecno-productiva y su significación para la posterior radicación de
empresas transnacionales durante el desarrollismo. Esto permite complejizar la forma
de entender los procesos de cambio tecno-productivos. Por un lado, el artículo
señala una clara diferencia en la potencialidad de cada marco regulatorio de acuerdo
con su modelo de desarrollo. Por otro lado, la significación que cobra la industria
automotriz a partir de 1952 permite establecer continuidades entre el peronismo y el
desarrollismo.
La instalación de las empresas transnacionales favoreció aprendizajes tecnológicos en
numerosos aspectos de la estructura industrial argentina (de conocimiento, proceso y
producto), sin embargo, a diferencia de los diseños de iame y otras
empresas mixtas, las empresas transnacionales limitaron sus aportes a ciertas
capacidades tecno-productivas, pero no generaron aprendizajes en término de I+D.
Por otro lado, la lógica del estilo socio-técnico del desarrollismo favoreció la
concentración y centralización de la economía, dejando decisiones estratégicas sobre
la matriz insumo-producto sectorial a empresas transnacionales, que buscaban la
maximización del lucro y no el desarrollo industrial de una nación. En una
estructura económica concentrada y con ciclos, los grandes capitales tenían muchas
más oportunidades de crecimiento que las pymes, ya fuera por el
apoyo externo de sus filiales o por la adquisición de empresas locales con
inconvenientes financieros en las fases de crisis. Esto contribuía a una mayor
integración horizontal y vertical, volviendo virtuoso el proceso para los grandes
capitales extranjeros.
A diferencia del primer modelo tecno-nacionalista, asociado fuertemente a facciones
militares que proponían la generación de aprendizajes, para los desarrollistas, el
principal objetivo era la modernización de la economía, por lo que el camino marcado
por el intervencionismo estatal directo se entendía como el más largo. Por ello el
modelo se caracterizó por la promoción de la inversión extranjera directa y la
radicación masiva de empresas transnacionales como aceleradores del proceso. El
Estado ya no actuó como interventor directo en la producción, aunque continuó como
promotor del desarrollo industrial, a través de diferentes tipos de
instrumentos.
A nivel ideológico, el desarrollismo constituyó un proyecto nacionalista y
autonomista, pero su dependencia de las inversiones extranjeras disminuyó la
capacidad del Estado para controlar el proceso industrializador y, a mediano plazo,
las empresas transnacionales torcieron los objetivos originales del
tecno-nacionalismo. El resultado fue un estilo socio-técnico que disminuyó
significativamente la generación de capacidades y configuró una estructura altamente
concentrada, que remitía utilidades a las casas matrices y agravaba aún más los
problemas de balanza de pagos del modelo de industrialización sustitutivo.
Documentos
Asociación de Fabricantes de Automotores (Adefa), Anuarios,
1966.
DPEN 14.630 de 1944, INFOLEG, Ministerio de Economía de la Nación (MEN).
DPEN 25.056 de 1951, INFOLEG, (MEN).
DPEN 6.191 de 1952, INFOLEG, (MEN).
DPEN 3.693 de 1959, INFOLEG, (MEN).
ika, Memoria y balance general, 1960.
Ley Nacional 14.222 de 1953, INFOLEG, MEN.
Ley Nacional 14.780 de 1958, INFOLEG, MEN.
Ley Nacional 14.781 de 1958, INFOLEG, MEN.