Crisis económicas en una economía pequeña y abierta: Ecuador, 1900-1999

El fin del primer patrón oro y la moratoria de 1914

Entre 1890 y 1920 Ecuador experimentó un extraordinario auge económico liderado por la exportación de cacao. En 1894 produjo 28.3% de la producción mundial, pero para 1903 “la cosecha ecuatoriana representaba apenas 18.3%” (Alexander, 1992, p. 124). Al cambiar el siglo, Brasil y San Tomé eran los dos principales competidores del cacao ecuatoriano en un mercado mundial controlado por los centros de demanda y sus entidades financieras.

Como piedra angular de este auge, el 29 de noviembre de 1897 se firmó un acuerdo entre exportadores, importadores y banqueros, que fijó el tipo de cambio en diez sucres por libra esterlina. El Banco de Inglaterra era el centro de la gestión del sistema monetario internacional de esa época. Entre 1900 y 1913 el público confió en el patrón oro administrado por los bancos guayaquileños. La estabilidad cambiaria ayudó a regular la balanza comercial: entre el 1 de enero de 1900 y el 31 de diciembre de 1913 se importaron 18 300 000 sucres oro –correspondientes en su mayoría a ingresos por exportaciones de cacao– y se exportaron 12 100 000 –para pagar importaciones de todo tipo (Oleas, 2004, p. 433). El auge cacaotero impulsó una tasa anual de crecimiento del pib estimada en cinco por ciento.³

Al estallar la primera gran guerra europea, el 28 de julio de 1914, el Banco de Inglaterra suspendió la convertibilidad de la libra esterlina. Esto interrumpió el comercio internacional y marcó el inicio de la crisis. Tras la interrupción de los circuitos comerciales, la agresiva propagación de las plagas en las plantaciones ecuatorianas (escoba de bruja y monilia) provocó el colapso del ciclo del cacao.

En medio de la especulación y la incertidumbre, mediante decreto ejecutivo del 6 de agosto de 1914, menos de diez días después de iniciada la guerra, el presidente Plaza suspendió “el cambio de billetes con oro, en los bancos de toda la República, por el término de treinta días, a fin de evitar los fraudes en la exportación de oro”; también prohibió “toda nueva emisión de billetes” y la exportación de oro (Carbo, 1978, p. 71). El gobierno respaldó los billetes de los bancos de emisión, pero se les prohibió hacer nuevas emisiones.⁴

Este decreto fue llamado Ley Moratoria, ratificada por el Congreso el 30 de agosto de 1914, prorrogada “mientras puedan normalizarse las operaciones bancarias y de importación y exportación” (Carbo, 1978, p. 72). El Congreso confirmó el decreto de Plaza hasta cuando se normalizase el comercio exterior, con lo que una moratoria que inicialmente debía durar 30 días terminó extendiéndose por más de una década.

La crisis comercial fue atenuada con la garantía pública a los billetes emitidos por las entidades privadas. Pero luego de la moratoria cambiaria los bancos reaccionaron según sus propios intereses. El Banco del Ecuador siguió convirtiendo sus billetes por oro, aduciendo que la ley no prohibía canjear billetes, sólo los autorizaba a no hacerlo. El Banco Comercial y Agrícola, con una cartera de clientes distinta, se convirtió en el principal agente financiero de los gobiernos de la bancocracia.⁵

Entre 1914 y 1925 el crecimiento de los precios experimentó una variación absoluta de 145%. La población se empobreció y la protesta social recrudeció, pero fue reprimida con dureza.⁶ La política fiscal de los gobiernos liberales y a la expansión de la oferta monetaria de los bancos de emisión agravaron las consecuencias de la crisis. En 1925, antes de la revolución Juliana, el Banco Comercial y Agrícola emitió 71.5% del valor total de los billetes en circulación, con un respaldo oro de 14%. Desde el inicio de la moratoria el total de la circulación monetaria se triplicó; en el caso de la emisión del Comercial y Agrícola, era prácticamente fiduciaria (véase cuadro 1).

El valor de las exportaciones de cacao se redujo de casi 10 000 000 de dólares en 1915 a 5 500 000 en 1926 (Alexander, 1992, p. 128). Para contrarrestar esta tendencia se devaluó la moneda, levemente hasta 1918 y más rápidamente entre 1920 y 1924. Esta decisión permitió mantener en sucres los ingresos de los exportadores, pero contribuyó a incrementar los precios y trasladó el costo de la crisis a la población (Oleas, 2004, p. 439). A pesar del encarecimiento de las importaciones, las reservas oro de los bancos de emisión bajaron de 60 a 26% en relación con los billetes en circulación y la deuda del gobierno con los bancos guayaquileños subió de 10 000 000 de sucres a más de 33 000 000 (véase cuadro 1).

Esta crisis rompió la estabilidad cambiaria proporcionada por el patrón oro, y se prolongó más de una década, hasta el 23 de junio de 1926, cuando se prohibió a los bancos particulares emitir nuevos billetes y se transfirió el oro y la plata que los respaldaban a la Caja Central de Emisión y Amortización (Oleas, 1995, p. 10). Un año antes, el 9 de julio de 1925, varios militares constituyeron una junta militar de gobierno que transfirió el poder a otra junta provisional que creó la Caja Central de Emisión y Amortización, entidad predecesora del Banco Central del Ecuador (bce), encargada de retirar de circulación los billetes emitidos por los bancos comerciales y de preparar el camino para monopolizar la emisión monetaria y centralizar el mercado cambiario.⁷

El segundo patrón oro y la crisis deflacionaria de 1927-1931

El bce se fundó el 10 de agosto de 1927. Edwin Walter Kemmerer recomendó establecer una entidad autónoma de derecho privado, cuyo objetivo central sería velar por la estabilidad cambiaria. Durante 52 meses este banco operó como una caja de conversión: el valor del sucre se fijó en 0.300933 gramos de oro fino, equivalente a una quinta parte del dólar oro de la época. Con este respaldo metálico se asumió un tipo de cambio fijo de cinco sucres por dólar.⁸

En condiciones externas adversas, la rigidez cambiaria de la regla de conversión produjo estancamiento del sistema productivo y deflación general de precios. Al finalizar 1931 la oferta monetaria bajó a un mínimo de 37 000 000 de sucres, es decir, una reducción absoluta del circulante equivalente a 43%, en relación con el saldo de la oferta monetaria de 1927, año inicial de operaciones del bce (véase cuadro 2). El índice de precios al consumidor tuvo tasas decrecientes en 1927-1928 y en 1930-1932, llegando en 1931 a registrar una deflación de 25.8 por ciento.

Entre agosto de 1927 y enero de 1932 el bce se concentró en defender el tipo de cambio (cinco sucres por dólar), a costa de la pérdida del control de la oferta monetaria y de la reducción de las reservas internacionales, que llegaron a un saldo mínimo de 15 000 000 de sucres en 1931, es decir 65.1% menos que el saldo registrado el primer año de su operación. Esta crisis deflacionaria afectó a todos los sectores económicos del país y se hizo insostenible cuando el Banco de Inglaterra decidió suspender la convertibilidad de su moneda por oro el 21 de septiembre de 1931. Esto ocasionó el congelamiento de cerca de 7 000 000 de sucres oro depositados por el bce en ese banco. La reserva monetaria bajó a menos de 50% de la oferta monetaria (Oleas, 1995, p. 16). Bajo esas condiciones, si se decidía respetar la relación de respaldo legal, hubiera sido necesario extraer más circulante, agravando la crisis deflacionaria.

Al mantener la regla cambiaria fijada por Kemmerer, el bce condujo al país a la peor crisis recesiva de su historia. Cuando en enero de 1932 la reserva legal del bce bajó a menos de 14 000 000 de sucres, el presidente encargado, Baquerizo Moreno, promulgó varios decretos supremos que cambiaron las reglas monetarias: el número 32, para restablecer la inconvertibilidad; el número 33, que obligaba al bce a conceder al gobierno un préstamo por 15 000 000 de sucres,⁹ y el número 34, exonerando de tasas portuarias a las exportaciones. El más cuestionado de estos fue el que ordenó conceder crédito al gobierno. Como el directorio del bce no accedió de inmediato, el ejecutivo emitió un nuevo decreto, el número 56, ordenando la intervención del instituto emisor. Esta crisis política se resolvió en Guachalá, hacienda de propiedad de Neptalí Bonifaz (primer presidente del directorio del bce y candidato a la presidencia de la república), morigerando los requerimientos de Baquerizo. Pero este arreglo no evitó la especulación cambiaria, que trató de controlarse con un nuevo decreto, el número 90 de abril de 1932, de incautación de cambios, a una cotización oficial de 5.95 sucres por dólar, lo que oficializó una devaluación de 19% respecto al tipo de cambio de la convertibilidad. El bce fue autorizado a negociar giros sobre el exterior o, en caso de escasez, a priorizar su uso.

Estos cambios de política rompieron con la independencia del bce y terminaron definitivamente con el segundo patrón oro. Pero facilitaron la recuperación del sector externo de la economía, lo que se reflejó en los saldos de la balanza comercial y en las reservas oro, que experimentaron incrementos constantes hasta 1936. Pero la oferta monetaria, que bajó a un mínimo de 37 000 000 de sucres en 1931, se cuadruplicó hasta 1937, impulsando el incremento de los precios (véase cuadro 2).

Los cambios tecnológicos en el mercado mundial de banano

Al final de la década de 1940 se intensificó el cultivo de banano, aprovechando las condiciones naturales de las planicies costeras, las capacidades instaladas dejadas por el ciclo monoexportador del cacao y la bonanza externa de la segunda postguerra europea. En 1955 Ecuador ya era el primer proveedor internacional, con una participación de 20% de las exportaciones mundiales. Una década más tarde, en 1965, se disponía de 175 361 hectáreas en producción, en 2 592 unidades agrícolas distribuidas en todas las provincias de la Costa (Larrea, 1987).

La expansión del cultivo propició la propagación del mal de Panamá.¹¹ El 90% de la fruta exportada era vendida a ocho empresas, capaces de fijar los precios internos.¹² Desde 1962 se exportó solo la mitad de la producción, lo que contribuyó a que los exportadores mantuvieran deprimidos los precios internos, incrementando su participación en el valor agregado total generado en el proceso de producción-exportación. Así, en menos de dos décadas, Ecuador setransformó en país bananero.

Durante las décadas de 1950 y 1960 el banano representó en promedio casi 50% de las exportaciones totales. Hasta 1964, 60% de la fruta exportada se dirigió a Estados Unidos, donde el producto ecuatoriano competía exitosamente con la fruta centroamericana (Oleas, 2004, p. 450). En la década de 1960 el mercado mundial experimentó una fuerte sobreoferta y las exportaciones ecuatorianas retrocedieron. “Las ventas del Ecuador a Estados Unidos se redujeron a la mitad entre 1964 y 1973, mientras en el caso europeo la declinación fue menor” (Larrea, 1987, p. 56).

A esto se sumaron varios cambios tecnológicos en el mercado mundial. La United Fruit introdujo el Cavendish, variedad de la fruta más resistente a las plagas y con una productividad superior al Gros Michel. Ecuador producía esta última; era una planta más alta, pero con un racimo menos voluminoso y más propensa a contraer la sigatoka y el mal de Panamá. Si no se reconvertían las plantaciones a la nueva variedad, el país quedaría fuera del mercado. Además, las transnacionales modificaron la tecnología de transporte, de racimos a cajas de cartón, y establecieron estándares fitosanitarios más exigentes. El Cavendish, desarrollado en Honduras por la United Fruit, es una variedad inmune al mal de Panamá, tiene un tallo más pequeño y, sin embargo, produce un racimo más grande.

El ministro de Fomento José Corsino contrató:

[…] con proveedores privados la compra de colinos cuyo transporte correría por cuenta de ellos mismos hasta su entrega en Guayaquil. Según recuerdo, el costo total de la negociación ascendía a unos 15 000 dólares y se trataba del viaje de un avión DC-3. La operación se hizo con todo éxito y la propagación geométrica de los colinos […] permitió la repoblación en un corto número de años. Esto es, entre 1964 y 1966, el Ecuador se vio enfrentado al problema de tener que cambiar sus plantaciones para mantenerse en la competencia y conservar su presencia como líder en el mercado bananero mundial (Corsino, 1995, p. 66).

A pesar de la reacción de Corsino y de los bananeros, empeñados en la rápida reconversión tecnológica de procesamiento de la fruta para su exportación y en la reposición de las plantaciones con los colinos traídos de Honduras,¹³ en 1965 el déficit comercial subió a 31 700 000 de dólares y el crecimiento de 1966 fue de apenas 2.4%. En 1965 el valor de las exportaciones de banano cayó más de 25%, por primera vez desde 1946. Entre 1965 y 1966 el precio de la fruta ecuatoriana fue el más bajo de la década y el déficit comercial subió a casi 3% del pib (véase cuadro 3).

Esta crisis de cuenta corriente se superó gracias a la audacia de los productores, auspiciados por un prestante funcionario público. El sector privado asumió el reto reconvirtiendo las áreas productivas e invirtiendo en los cambios tecnológicos requeridos por el mercado mundial. Entre 1965 y 1970 se erradicaron unas 70 000 hectáreas de Gros Michel, se sembraron 50 000 hectáreas de Cavendish, el país siguió compitiendo y la política macroeconómica continuó bajo los mismos criterios acordados para los países periféricos en el consenso de Bretton Woods. Pero las ventas de banano a Estados Unidos bajaron de 524 000 toneladas métricas en 1964 a 274 000 Tm en 1973, y la Standard Fruit y United Fruit retomaron el liderazgo (Oleas, 2004, p. 452). Luego de 1966 el banano siguió siendo el rubro de exportación más importante. Pero el esfuerzo no fue suficiente. Los gobiernos de la segunda mitad de la década de 1960 –la junta militar, Clemente Yerovi y José María Velasco Ibarra– sufrieron un creciente e inusual déficit comercial provocado por los requerimientos de la inversión necesaria para iniciar la era del petróleo (véase cuadro 3).

La enfermedad holandesa

Ecuador inició la exportación de petróleo en agosto de 1972.¹⁴ Aunque las expectativas nacionales eran muy altas y positivas, las dificultades para aprovechar el nuevo auge fueron considerables, dado el extraordinario cambio de magnitudes que significó el auge petrolero para un país que no había modernizado la institucionalidad heredada de la revolución Juliana.

Con la nueva bonanza nadie pudo anticipar que, pocos meses después de iniciada, el país sufriría una aguda crisis de la cuenta corriente, que alteró la política económica y propició el relevo del gobierno militar. Esta crisis sirvió de punto de partida para relajar el control del endeudamiento externo, congelar los salarios hasta 1979 y endurecer la política laboral. El fácil financiamiento internacional apalancado por la riqueza petrolera contribuyó a mantener la política industrial, a pesar de la creciente carga que irrogaba a la cuenta corriente la importación de materias primas. El petróleo también permitió sostener fijo el tipo de cambio en 25 sucres por dólar.

El auge petrolero marcó un hito en la historia económica de Ecuador. Cuando comenzó la exportación de crudo, el barril se cotizaba en 2.8 dólares; este precio se duplicó en 1973, se quintuplicó en 1974 y se estabilizó en 1975 en 14.3 dólares por barril hasta 1978; en 1979 nuevamente escaló a 25.9 y una vez más, en 1980, a 39.5 dólares. Ni el gobierno ni el sector privado estuvieron preparados para absorber este flujo de ingresos: las exportaciones de crudo pasaron de poco más de 1 000 000 de dólares en 1971 a 1 393 000 en 1980 (véase cuadro 4).

La absorción de la economía ecuatoriana, que se había mantenido por sobre el 100% hasta 1972, debido al gasto de inversión requerido para iniciar la explotación petrolera, bajó en 1973 a 88.1% debido a la incapacidad institucional para canalizar las nuevas rentas y a la carencia de proyectos de desarrollo en los cuales se debía “sembrar el petróleo”. Fue necesario que la Junta Nacional de Planificación reformule la planificación nacional para ampliar y acelerar la industrialización, recapitalizar al Banco Nacional de Fomento y a la Corporación Financiera Nacional, crear nuevos mecanismos para la inversión privada, expandir los subsidios a la población, crear empresas de economía mixta y preparar proyectos de inversión. Estos cambios sólo comenzaron a concretarse desde el segundo semestre de 1974, con lo que la absorción se recuperó a 99.4% y en 1975 sobrepasó el 100%, con tasas de inversión superiores a 23% del pib, según requería la industrialización sustitutiva (véase cuadro 5).

La balanza comercial, negativa desde 1964, se tornó superavitaria en 1972. Entre 1972 y 1974 las exportaciones fob de petróleo se multiplicaron por 2.45 veces (véase cuadro 4) y, sin embargo, en 1975 el déficit comercial regresó a las cuentas del sector externo y el saldo en cuenta corriente nuevamente fue negativo. Ese año las exportaciones de petróleo representaron 65.4% del valor total exportado, mientras que las importaciones de materias primas representaron 39.8% y las de bienes de capital 47.5% del valor total importado. El índice de apertura económica bordeó por primera vez 60% del pib (véase cuadro 5).

La riqueza petrolera incentivó el crecimiento de la oferta monetaria. El medio circulante pasó de 7 423 millones de sucres en 1972 a 15 539 millones en 1975. La inflación se aceleró y, como al mismo tiempo el tipo de cambio se mantuvo fijo en 25 sucres por dólar, la apreciación del tipo de cambio real abarató las importaciones (Oleas, 2013, pp. 54, 402).

Mientras tanto, la dictadura de Rodríguez Lara disputaba el control del sector petrolero al consorcio Texaco-Gulf. El ministro de energía, contralmirante Gustavo Jarrín Ampudia, propuso a la Corporación EstatalPetrolera Ecuatoriana (cepe) comprar 51% de las acciones del consorcio. La Texaco-Gulf respondió con un boicot: mientras en 1974 se extrajeron 178 450 barriles por día, el siguiente año se extrajeron sólo 155 359 barriles por día, de manera que en 1975 las exportaciones de crudo fueron más de 100 000 000 de dólares inferiores a las del año previo y no se exportaron derivados (véase cuadro 4). Estos factores provocaron algo que parecía imposible: un déficit en la cuenta corriente de 468 900 000 de dólares, equivalente a 10.9% del pib, a escasos 42 meses de iniciadas las exportaciones de petróleo. En 1976 el déficit se redujo a 5.9% del pib, pero el resto de la década siguió creciendo, a pesar de que el precio del petróleo también siguió ascendiendo.

Para controlar el déficit comercial se establecieron depósitos previos para las importaciones, se transfirieron bienes de la Lista I a la Lista II (en la que se debía pagar un arancel adicional de 30% sobre el valor cif), y se prohibió en forma temporal la importación de automóviles y otros bienes considerados no esenciales (Decreto supremo número 738).¹⁵ Estas medidas, aplicadas con la primera intención de controlar el déficit comercial, fueron presentadas como un punto de inflexión, para profundizar la industrialización dirigida por el Estado. Pero fueron duramente criticadas y la noche del 31 de agosto de 1975 el general Raúl González Alvear intentó un golpe de Estado contra el general Rodríguez Lara. En esa fracasada asonada murieron 22 personas, pero la retórica nacionalista quedó herida de muerte.

Rodríguez Lara fue relevado por un consejo supremo de gobierno compuesto por otros tres militares (12 de enero de 1976). Este consejo comenzó su gestión esterilizando el decreto supremo número 738. También suspendió la vigencia del Comité de Crédito Externo (decreto supremo número 1043, del 30 de diciembre de 1976). El sector privado comenzó a cuestionar el intervencionismo público, conductor de la industrialización. La presión empresarial logró el restablecimiento de la representación corporativa de terratenientes, industriales, comerciantes y banqueros en instituciones clave del Estado.

El nuevo gobierno se mostró más permisivo con las empresas petroleras extranjeras y redujo el impuesto a la exportación de crudo. El salario mínimo fue congelado en 1 750 sucres, mientras la inflación se mantuvo sobre el 10% anual hasta el final de esa década. También se flexibilizó la decisión 24 del acuerdo de Cartagena en el tratamiento a la inversión extranjera de fuera del Pacto Andino.

A pesar de estos cambios, la resolución de la crisis de 1975 siguió una trayectoria de continuidad, expresada en el sostenimiento del tipo de cambio. El déficit externo persistió durante el resto de la década, hasta desembocar en una aguda y generalizada crisis de deuda, de dimensiones regionales, que dio inicio a la década perdida y, en Ecuador, al proceso de sucretización de la deuda externa privada en 1983.¹⁶

El terremoto de marzo de 1987

El gobierno de Febres Cordero (1984-1988) fue, en opinión de los expertos, ejecutor del primer ajuste macroeconómico mediante un conjunto coherente de políticas ortodoxas. En los primeros dos años aplicó una política de choque, según los lineamientos del Fondo Monetario Internacional. El Plan de Estabilización Económica iniciado el 4 de septiembre de 1984 dispuso reducir el gasto fiscal, contraer el crédito a la banca privada y una vigilada expansión de la oferta monetaria, con el fin controlar la inflación. La reforma a la Ley General de Bancos (agosto de 1985) liberalizó las actividades bancarias y facilitó la concentración del capital financiero.

El sucre se devaluó en dos ocasiones (a 96 sucres por dólar, en septiembre de 1984 y 43% adicional en noviembre de 1985). La Junta Monetaria del bce modificó a su antojo las listas de importación para acelerar la apertura comercial y propiciar que la mayoría de las transacciones internacionales se realice en el mercado libre de cambios.

Este ajuste detuvo el crecimiento de la economía, pero anuló el déficit de cuenta corriente, reduciéndolo a 13 000 000 de dólares. Se alcanzó un superávit comercial de 1 205 millones de dólares, y un superávit de caja en el presupuesto general del Estado de 22 000 000 de sucres (Oleas, 2013, p. 133), que no pudieron mantenerse debido a dos factores exógenos: a partir de 1985 se produjo un significativo descenso de los precios del petróleo (véase cuadro 6), y el 5 de marzo de 1987 se interrumpió la exportación de crudo durante cinco meses, por consecuencia de dos terremotos ocurridos en el Nororiente ecuatoriano.

En julio de 1986 el petróleo bajó a 8 dólares por barril y en enero de 1987 se suspendió el pago de la deuda externa negociada dos años antes. Una vez más, el descenso del precio internacional del principal producto de exportación sumió al país en una nueva crisis de cuenta corriente, que se agravó con los terremotos de marzo de 1987.¹⁷ El gobierno declaró el estado de emergencia, se negoció con el Banco Mundial un préstamo de 80 000 000 de dólares para reconstruir la infraestructura petrolera y se recibió ayuda de Nigeria, Venezuela y Colombia.

En esas circunstancias, la ortodoxia profesada por el equipo económico del gobierno aconsejaba reducir el crédito para adaptarlo a las nuevas e inesperadas condiciones de la producción. Meses antes de la catástrofe, Carlos Julio Emanuel (1985), gerente del bce, declaró que “se ha implantado, desde enero de 1985, una política monetaria ortodoxa […] que permita que la economía crezca de acuerdo a su potencial, sin que se generen presiones inflacionarias” (p. 27). Pero, contradiciendo este canon económico, en 1987 la oferta monetaria¹⁸ creció 32.3%, mientras el pib se contrajo en 6%. El cuasidinero del sistema bancario creció 46.3% y la inflación sólo subió a 32.5% anual (Oleas, 2013, p. 141). Pero las decisiones monetarias y crediticias tomadas luego del terremoto almacenaron el combustible para que los precios sigan subiendo.

El gobierno obligó al bce a emitir dinero en forma inorgánica, con lo que 21 meses después del terremoto la variación anual del índice de precios alcanzó un inédito 75.6%. La expansión monetaria provocó inflación, vació la reserva monetaria internacional y el déficit del sector público no financiero subió hasta 4.1% del pib (Oleas, 2013, pp. 144, 414).

Luego del terremoto la ortodoxia se transformó en clientelismo. Es decir, la crisis provocada por el terremoto interrumpió –rompió temporalmente– la cadencia de ajustes ortodoxos iniciados en 1982 por el presidente Hurtado y continuados durante los gobiernos de Borja y Durán Ballén. El déficit fiscal se disparó hasta 10% del pib, con Febres Cordero dedicado a promover obras públicas, en especial en Guayaquil y su zona de influencia. El crédito neto a los bancos privados se contrajo en 28 527 millones de sucres, mientras que el bce concedió al gobierno créditos por 16 000 millones de sucres, con lo que el crédito neto al sector público se incrementó en 18 136 millones de sucres (Oleas, 2013, p. 144).

En agosto de 1988 la reserva monetaria internacional registró un saldo negativo de 330 000 000 de dólares y la inflación cerró el periodo de gobierno en 66% anual. La liberalización cambiaria fue revertida, mientras el nerviosismo y la especulación ampliaron a 109% la diferencia entre el tipo de cambio de intervención y el de mercado libre (Oleas, 2013, p. 145).

El ataque a la reserva internacional en las elecciones de 1992

En 1992 Ecuador vivió una intensa y costosa campaña electoral que enfrentó a dos partidos de derecha. La campaña alteró las expectativas sobre la cotización futura del dólar, la variable más importante para empresarios, exportadores e importadores. A pesar de una década de ajustes la inflación era de dos dígitos altos; la deuda externa creció, en parte porque se la dejó de pagar desde enero de 1987, y en parte porque Borja nunca llegó a un acuerdo con los acreedores. El gobierno saliente se había esforzado en fortalecer el sector externo, gracias a un nuevo repunte del precio del petróleo, lo que se expresó en un cómodo stock de reservas internacionales.¹⁹ Todos esperaban un nuevo ajuste macroeconómico, quienquiera que ganase las elecciones.²⁰

En medio de la campaña, según un vocero oficial del Banco de Guayaquil, el sistema financiero adolecía de “marcada iliquidez” debido a que a fines de junio el gobierno retiró unos 30 000 millones de sucres de la banca privada y los depositó en el bce. Ese banquero también señaló que existía un “sobre stock de importaciones [para anticiparse a] una futura devaluación que tendrá que hacer el nuevo gobierno [y que al mismo tiempo] el exportador está tratando de retrasar sus exportaciones o disminuir sus anticipos a futuras exportaciones previendo una mejor liquidez producto de una devaluación futura”.²¹

Como todos esperaban la devaluación, quienes podían comenzaron a comprar dólares. El bce sabía que algunos bancos se habían dedicado a especular contra el sucre, lo que provocó una escalada de la tasa de interés interbancaria a 110%, mientras el gobierno saliente trataba de mantener la cotización de la divisa. Varias entidades privadas se desencajaron. El gobierno había logrado que la reserva monetaria internacional subiera de 103 000 000 de dólares en enero de 1990 (menos de un mes de importaciones) a 760 000 000 de dólares en diciembre de 1991 (cuatro y medio meses de importaciones).

Mientras se desarrollaba la campaña electoral, la especulación cambiaria drenó de la reserva monetaria internacional más de 420 000 000 de dólares y, para agosto de 1992, esta se había reducido a 224 000 000 de dólares, es decir, menos de mes y medio de importaciones (Oleas, 2013, p. 195). Durán ganó las elecciones con 57.9% de los votos válidos y el 3 de septiembre de 1992 ejecutó un ajuste sin precedentes. Se decretó una macrodevaluación monetaria, se redujo el gasto fiscal y elevó las tarifas de varios servicios públicos y de los combustibles. El ajuste frenó la inflación, pero detuvo el crecimiento, promovió el ingreso de capitales golondrina que hicieron más difícil la estabilización económica, y suscitó un ambiente especulativo y cortoplacista adverso a la inversión productiva.

Este plan continuó el modelo de ajuste macroeconómico auspiciado por el fmi, pero perfeccionándolo con un ancla cambiaria. El sucre se devaluó 35% en relación con el dólar estadunidense, se modificó el sistema cambiario y en octubre el dólar del bce se cotizó en 2 000 sucres para la compra y la venta, es decir 5.6% más caro que en el mercado libre. Los importadores podían adquirir dólares a ese precio en el mercado de intervención o en el mercado libre, pero a los exportadores privados se les obligó a vender sus divisas al bce y a cambio recibían 85% en efectivo (1 700 sucres) y 15% en un bono cambiario cero-cupón, a 180 días plazo, denominado en dólares y de libre negociación (Oleas, 2013, pp. 201-202).

El gasto presupuestario del Estado se redujo en 70 000 millones de sucres, lo que prácticamente eliminó el déficit del sector público no financiero. Se elevaron las tarifas de energía eléctrica (120% en promedio) y los precios de los combustibles (115% en promedio), y se creó el impuesto especial a los activos de las empresas –vigente desde diciembre de 1992. Desde la visión ortodoxa, este ajuste pareció exitoso, pues se cumplieron todos los objetivos propuestos (véase cuadro 7). Pero en 1993 el pib sólo creció 2%, la tasa más baja desde 1987, el consumo final del gobierno se redujo 1.2% y la inversión del gobierno bajó 11.3% (véase cuadro 8).

Esta crisis especulativa, y el overshooting cambiario con el que se la resolvió, tuvieron consecuencias de corto y de largo plazo. Aliviadas las expectativas cambiarias, regresaron los capitales, se recuperó la reserva internacional y se fortaleció la monetización de la economía. El dinero se volvió endógeno, la inflación demoró dos años en bajar a 25% y la tasa de interés se tornó muy inestable. Esto promovió las conductas especulativas de los empresarios y en general inhibió la inversión productiva. También marcó el inicio de la dolarización de los depósitos de los agentes económicos y una etapa de especulación contra el tipo de cambio anunciado por el bce, que sólo terminó con la pérdida de la política monetaria, el 9 de enero de 2000.

Tal vez el efecto más pernicioso de esta especulación fue el notorio cambio que sufrieron las preferencias de los agentes económicos, enfrentados por la lógica del ajuste con ancla cambiaria a especular en medio de un trilema (tipo de cambio, tasas de interés nominales e inflación esperada) que se agudizó conforme tomaba cuerpo la crisis final del siglo xx.

Crisis moral y comercial al final del siglo xx

La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero (1994) garantizaba el libre flujo de divisas y capitales, según lo prescribía el Consenso de Washington.²² En febrero de 1996 las autoridades financieras constataron que, en tres meses, desde noviembre de 1995, habían salido del Banco Continental 300 000 000 de dólares. El 20 de marzo la Junta Monetaria autorizó un crédito subordinado por 121 700 000 de dólares para salvar al mismo Banco Continental. Días más tarde la prensa especializada denunció que un aumento del capital registrado en noviembre de 1995, por 42 300 000 de dólares, se había contabilizado gracias a un crédito ficticio del Banco Continental Overseas de Curaçao, con el que se había inflado el patrimonio de la matriz en Ecuador. Ambas entidades, la de Ecuador y la de Curaçao, pertenecían al holding Conticorp. El presidente del Banco Continental fue removido de su cargo el 16 de mayo y en junio el bce constató que, en medio de juegos financieros y préstamos subordinados, habían desaparecido más de 100 000 000 de dólares (Oleas, 2013, pp. 277-278).

Este evento puede considerarse como el inicio de la crisis financiera de finales del siglo xx. Las autoridades económicas (Ministerio de Finanzas, Superintendencia de Bancos, bce y juntas Bancaria y Monetaria) justificaron su decisión en la necesidad de evitar el riesgo sistémico que provocó un efecto dominó entre las entidades del sistema financiero. Pero al tomar esa decisión inauguraron la fase de riesgo moral²³ que en los próximos cinco años contribuiría a aniquilar la mitad del sistema financiero nacional, a amputar la política monetaria y a retrotraer el bienestar general de los ecuatorianos a condiciones similares a las de 1980.²⁴

Este episodio mostró la penetración de los intereses privados en las decisiones de las autoridades monetarias y financieras, y agravó la inestabilidad política empezada cuando el vicepresidente Dahik, gestor intelectual de las reformas promercado iniciadas diez años atrás, abandonó el país apresuradamente en octubre de 2015. El presidente electo en agosto de 1996, Abdalá Bucaram, fue derrocado a los seis meses de asumir su cargo; le sucedió Fabián Alarcón, interino que durante 18 meses preparó un nuevo proceso electoral, en el que Jamil Mahuad ganó el balotaje a Álvaro Noboa, con un estrecho 51.2% de los votos. Mahuad duró en su cargo otros 18 meses y fue depuesto en enero de 2000. Esta inestabilidad se desarrolló en forma paralela a una incertidumbre jurídica que no pudo ser revertida ni por la masiva reforma a la Constitución de 1979 elaborada en la Academia de Guerra de Sangolquí en 1998.

La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero propició esta anómala condición del mercado financiero y dio inicio a la dolarización del país (véase cuadro 9). Este proceso se conjugó con dos eventos exógenos: el fenómeno climático de El Niño de 1997-1998 y una aguda disminución del precio de las materias primas exportadas por Ecuador, que indujeron una nueva crisis de cuenta corriente.

Desde junio de 1997 El Niño provocó desajustes climáticos y pérdidas de vidas humanas y económicas. El fenómeno afectó a 60% de la población ecuatoriana; entre octubre de 1997 y junio de 1998 fallecieron 292 personas por causas relacionadas con él, desaparecieron otras 40 y 162 resultaron heridas. Los casos de malaria incrementaron a 63% y los de cólera a 253%. Unos 2 547 km de carreteras principales, 5 975 km de vías secundarias y 2 935 km de vías de tercer orden, así como muchos de sus puentes, sufrieron daños directos e indirectos (Oleas, 2013, pp. 315-316).

En el sector productivo las pérdidas habrían alcanzado los 1 421 millones de dólares. El lucro cesante habría sido de 8% del pib y las pérdidas en infraestructura representaron 7% de la formación bruta de capital fijo nacional. El impacto negativo en la balanza comercial se estimó en 721 000 000 de dólares, como resultado de la combinación de una cantidad mayor de importaciones (420 000 000 de dólares) con una menor de exportaciones (300 000 000 de dólares). Para reconstruir los daños causados por el fenómeno se debía invertir unos 2 200 millones de dólares (Oleas, 2013, p. 316).

En 1998 el precio promedio del crudo ecuatoriano descendió a 9.2 dólares por barril y el volumen exportado se redujo 6.1%, debido a la necesidad de más combustible para las plantas de termogeneración. La importación de derivados saltó de 6 600 000 de barriles en 1996 a 15 300 000 en 1998. Mientras el precio del crudo ecuatoriano se redujo 49% entre 1996 y 1998, el precio de los derivados sólo disminuyó 13.4%, con el consiguiente impacto en la cuenta corriente (Oleas, 2013, pp. 309-313).

Ese año las exportaciones disminuyeron 3.2%. Con excepción del cacao, los precios internacionales de los principales productos de exportación bajaron, así como sus volúmenes exportados. Pero las importaciones de bienes y servicios crecieron 5.5% debido a la necesidad de sustituir los productos alimenticios no cultivados por causa de El Niño, y de materias primas y bienes de capital para la industria. Con la crisis financiera de Asia los productos provenientes de esos países ganaron competitividad. La agudización de la crisis económica en Rusia perjudicó las exportaciones agrícolas de flores y banano. Con estas restricciones la cuenta corriente alcanzó un déficit de 9.3% del pib, equivalente a 2 169 millones de dólares, el más alto de la década final del siglo xx (véase cuadro 10).

La dolarización de los agregados monetarios y de varios tipos de transacciones comerciales redujo la efectividad de la política monetaria, limitó las opciones de política cambiaria y exacerbó el riesgo cambiario de las entidades financieras, dadas las condiciones de crisis interna e internacional. En 1999 la crisis financiera, agravada por el feriado bancario,²⁵ la anomia social promovida por la desidia del gobierno y, sobre todo, el congelamiento de los depósitos en el sistema financiero y el decrecimiento esperado de la producción, hicieron caer las importaciones por primera vez en quince años. Los precios de los productos de exportación siguieron cayendo, con excepción del petróleo, que subió a 15.5 dólares por barril, con lo que el año final del siglo cerró con un superávit de cuenta corriente de 955 000 000 de dólares.

En esta crisis los problemas de la cuenta corriente de 1998 fueron un factor menos gravitante que la condición de los portafolios de los agentes económicos, tras casi una década de paulatina sustitución de la moneda nacional (el sucre) por la moneda estadunidense, en condiciones de libre movilidad de capitales. En este proceso, los pasivos denominados en dólares llegaron a ser mucho más significativos que los pasivos denominados en moneda nacional (véase cuadro 9). En estas condiciones, los agentes con deudas en dólares urgieron a Mahuad a eliminar el riesgo cambiario. Dicho de otra manera, lo conminaron a dolarizar unilateralmente la economía ecuatoriana, lo que en efecto ocurrió el 9 de enero de 2000, provocando una de las más drásticas rupturas institucionales registradas en la historia económica de Ecuador.