Introducción
En este texto se discute la trayectoria de la economía chilena durante el periodo de
1925 a 1935. Esta etapa se caracterizó por distintos fenómenos, aunque el más
importante fue la Gran Depresión. Sin embargo, tanto los efectos que la misma tuvo
en la economía chilena como la manera en que se enfrentó estuvieron en gran medida
determinados por una decisión tomada unos años antes. La instauración del patrón oro
en Chile en 1925 marcaría el rumbo de su economía durante el siguiente decenio.
Los estudios sobre el impacto de la Gran Depresión en América Latina han considerado
el fenómeno como un choque externo que afectó a la región a través del comercio
exterior mediante el cambio en los términos de intercambio y de la balanza de pagos
restringiendo el acceso al financiamiento externo (Bértola y Ocampo, 2013; Díaz,
1985; Thorp, 1984). Una vez que se
analizan las causas de la recuperación el consenso es menos unánime. Algunos
análisis priorizan el ejercicio de la política comercial y de balanza de pagos en la
reactivación de las economías latinoamericanas. Este es el caso de Carlos
Díaz-Alejandro quien identificó tres tipos de países de acuerdo con su respuesta a
la crisis. Los países grandes o activos como Argentina, Brasil, Colombia y México
que aplicaron políticas devaluatorias y de restricciones a las importaciones,
acompañadas por una política fiscal de déficit presupuestarios inducidos por
circunstancias económicas y políticas. Los países pequeños o pasivos como Honduras,
Haití o la República Dominicana que esperaron la recuperación iniciada por las
exportaciones. Y finalmente un grupo intermedio donde ubica a Chile y Uruguay, que
rompieron con “la ortodoxia del patrón de cambio oro” (Díaz, 1985).
Para Bértola y Ocampo (2013) la recuperación en
América Latina se basó principalmente en el manejo de la balanza de pagos, que tuvo
una participación anticíclica mucho más importante que las políticas fiscales y
monetarias de manejo de la demanda agregada, debido a que las perturbaciones
macroeconómicas provenían primordialmente del exterior Bértola y Ocampo (2013). Por su parte Kindleberger (1984b) califica a la década de los años treinta
en América Latina como una combinación de déficit gubernamentales, aranceles,
depreciación y en algunos casos control de cambios que permitieron que la región
superara los efectos del choque externo. Así, la política monetaria ha quedado
supeditada a una función secundaria. Aunque Díaz
(1985) reconoce la aportación de la política de crédito barato y de
aumento de la oferta monetaria y termina poniendo mayor peso en el tipo de cambio y
los términos de intercambio. Lo mismo ocurre con Bértola y Ocampo (2013) que, aunque reconocen que la política monetaria
activa fue incluso más importante que la política fiscal para la recuperación, el
manejo en la balanza de pagos fue lo más importante.
Profundizando en el caso de la economía chilena, Palma (1988) señala que la recuperación fue impulsada por una
combinación de aranceles, controles de cambio, devaluación del peso y las políticas
monetaria y fiscal que califica como expansionistas. Además, considera que la
orientación hacia el gasto público deficitario fue de carácter prekeynesiano. Para
Marfan (1984), por otra parte, la
recuperación ocurrió a partir de 1933 gracias a un aumento del gasto público
financiado por un alza en los impuestos, a la desaceleración de la tasa de
crecimiento del dinero, a la introducción de políticas sectoriales, y a controles en
el comercio exterior. También da peso a los efectos de la expansión monetaria
anterior a los años de 1933 y a la estabilidad política lograda, aunque lo más
importante son los factores mencionados en primer lugar.
La política monetaria en Chile ha sido vista como uno más de los factores de la
recuperación tal y como explica Palma; o como un obstáculo, ya que algunos autores
consideran que el abandono del patrón oro y el posterior crecimiento de la oferta
monetaria fueron causantes de una fuerte inflación que agravó los problemas y que
tuvo que ser contenida para dar paso a la recuperación (Lüders y Wagner, 2003; Marfan,
1984; Riveros, 2009). En este
artículo se sostiene que para el caso chileno el cambio en la política monetaria fue
lo que abrió la puerta a la recuperación, y que la política fiscal tuvo una
incidencia mínima ya que el gasto del gobierno se mantuvo por debajo de los
ingresos, lo que permitió mantener superávit fiscales incluso en los momentos más
profundos de la crisis. Los déficit fiscales que señala Palma fueron más una
consecuencia de la caída en la recaudación que de un aumento en el gasto
gubernamental para impulsar la demanda agregada como una manera de promover el
crecimiento económico. Las políticas tradicionales se mantuvieron en el ámbito
fiscal; sostenemos que fue la política monetaria la que dio flexibilidad al sistema
económico chileno.
El objetivo de este trabajo es vincular este cambio en la política monetaria con el
funcionamiento del patrón oro en Chile. Para ello en el primer apartado se analiza
la llegada de la misión Kemmerer, encargada de proponer la reforma al sistema
monetario y financiero de Chile. En el segundo apartado se estudian los efectos
macroeconómicos que tuvo la instauración del patrón oro, así como las primeras
consecuencias de la Gran Depresión en la economía chilena. En el tercer apartado se
hace una revisión de las primeras reacciones a la crisis y las causas que obligaron
al abandono del patrón oro. Posteriormente, en el cuarto apartado se presentan las
políticas que permitieron alcanzar la recuperación de la economía chilena.
Finalmente se presentan las conclusiones.
La misión Kemmerer
En 1925 Chile se encontraba en medio de un periodo de alta inestabilidad política. El
9 de septiembre de 1924 Arturo Alessandri renunció a la presidencia ante la
perspectiva de un golpe de estado lo que dejó el poder en manos de una junta
militar. Durante ese mismo mes el congreso fue disuelto (Collier y Sater, 2004). La junta militar pronto se dividió
debido a la intención de una parte de sus miembros de proponer un candidato del ala
conservadora para la presidencia. Ante esta perspectiva dos ex miembros del comité
naval-militar, Marmaduke Grove y Carlos Ibáñez, organizaron un nuevo golpe para
deponer el gobierno de la junta el 23 de enero de 1925. El golpe fue exitoso y se
impuso una nueva junta bajo el liderazgo del general Pedro Pablo Dartnell. El nuevo
gobierno invitó a Alessandri a regresar al país con el fin de que reasumiera su
posición en la presidencia del país.
El 20 de marzo de 1925 Alessandri regresó a Chile a culminar su periodo presidencial
que en ese momento era de cinco años. Aprovechando la coyuntura política en la que
el congreso se encontraba disuelto el presidente se propuso llevar a cabo una
reforma constitucional que pudiera abrir el camino hacia un régimen
presidencialista, quitando poder al congreso. La reforma se aprobó por plebiscito
del 3 de agosto con 93% del voto favorable (Collier y
Sater, 2004, p. 213).
Fue durante este periodo de transición política que la misión Kemmerer llegó a Chile.
Edwin Kemmerer era en ese momento profesor de economía en la Universidad de
Princeton y ya había desempeñado funciones de asesor en cuestiones monetarias y
financieras en distintos países. En 1924 fue el principal asesor económico de la
Comisión Dawes encargada de renegociar los pagos de las deudas por reparaciones de
Alemania. Una vez concluido el trabajo en Chile llevó su proyecto a otros países. De
esta manera, entre 1923 y 1931 se encargó de la remodelación de los sistemas
monetarios, fiscales y bancarios de Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú, Sudáfrica,
Polonia y China, además del caso chileno que se trata en este artículo. En todos los
casos la reforma se basó en la creación de un banco central cuya principal función
fuera defender el patrón oro, lo cual permitiría acceder al financiamiento
internacional. Una vez que estalló la Gran Depresión estas políticas fueron
abandonadas en la mayoría de los casos, debido a las presiones generadas por la
crisis. Según Drake (1989), la intervención
de Kemmerer en estos países ha sido vista tanto positiva como negativamente. En el
primer caso se le considera como el pionero de leyes fiscales y financieras con
bases científicas, así como el padre de ciertas instituciones como los bancos
centrales. En el segundo se ve como quien abrió la puerta a la penetración y
dominación estadunidense en la región. La interpretación correcta parece encontrarse
en un punto intermedio entre ambas visiones.
Los primeros acercamientos para que Kemmerer visitara Chile como asesor en el
establecimiento de un banco central y la instauración del patrón oro habían iniciado
desde antes del gobierno de las dos juntas militares. A pesar de los cambios en el
gobierno las negociaciones con Kemmerer no se detuvieron y una vez que Alessandri
regresó a reasumir la presidencia se pudo concretar la visita. Con el fin de
garantizar que las recomendaciones que hiciera el grupo de expertos no estuvieran
sesgadas en favor del gobierno estadunidense, se optó por un contrato de carácter
privado entre Kemmerer y el gobierno de Chile (Carrasco, 2009). La misión Kemmerer llegó a Chile el 2 de julio de
1925.
Existían tres motivos principales para invitar a Kemmerer a Chile. El primero de
ellos era el control de la inflación y la estabilización de la moneda. “La inflación
[…] se percibía inusualmente elevada para esa época, cerca de 8% de aumento de los
precios de consumo, según estudios posteriores, y el deterioro de las remuneraciones
reales acrecentaba el descontento social” (Carrasco,
2009, p. 73). Los problemas con la inflación no eran nuevos para la
economía chilena. Después de un intento fracasado de instaurar el patrón oro durante
el periodo 1895-1898, los papeleros, aquellos que defendían el
sistema monetario fundamentado en la emisión fiduciaria, tomaron el control del
gobierno. La emisión de dinero por parte del gobierno y de los bancos se llevó a
cabo sin restricciones ya que el valor de la moneda no estaba vinculado a ninguna
mercancía, generando fuertes problemas inflacionarios (Drake, 1989; Kemmerer,
1926).
En segundo lugar, existía interés en el establecimiento de un banco central. Ya se
habían realizado distintos intentos y se habían presentado proyectos para la
fundación de la nueva institución, sin embargo, los debates parlamentarios y la
falta de acuerdos habían frustrado cualquier intento para crear la nueva
institución. Ante esto se pensó que lo mejor era traer a un experto extranjero que
diera legitimidad al proyecto (Carrasco,
2009).
Finalmente, la llegada de Kemmerer también permitiría “[…] facilitar los vínculos a
un creciente dependencia de los Estados Unidos” (Drake, 1984, p. 32). Desde que terminó la primera guerra mundial las
relaciones entre Chile y Estados Unidos se habían venido profundizando a costa del
comercio con Gran Bretaña. Los flujos de capital provenientes de Estados Unidos
también cobraron una importancia cada vez mayor, y para finales de la década de 1920
Chile era el principal destino de las inversiones estadunidenses en Sudamérica
(Drake, 1984, p. 33).
Los tres objetivos estaban sumamente interrelacionados. Un vistazo a los antecedentes
de Kemmerer deja claro que la manera en que se iba a lograr la estabilización de la
moneda era mediante el establecimiento del patrón oro. Para el buen funcionamiento
del sistema monetario era necesaria la existencia de un banco central encargado de
regular las emisiones y supervisar el valor de la moneda. Además, el establecimiento
del patrón oro otorgaría certidumbre a los inversionistas y comerciantes
internacionales para llevar a cabo negocios con Chile. A ello hay que agregar la
influencia que tenía Kemmerer en el contexto internacional, ya que, según Seidel (1972), su sola asesoría financiera era
en muchos casos suficiente para mejorar las perspectivas del futuro económico de un
país.
El patrón oro que se buscaba establecer en Chile consistía en el establecimiento de
una paridad fija entre el oro y la moneda de cada país. Para ello se permitía el
libre flujo de oro entre los países, así como la convertibilidad irrestricta entre
oro y medios de pago. De esta manera los bancos comerciales y los bancos centrales
tenían la obligación de entregar oro sin ninguna restricción ni descuento ante la
presentación de cualquiera de los billetes bancarios o instrumentos de circulación
que hubieran emitido. Ello iba en contra de las actividades en que habían incurrido
los bancos y el gobierno en los años anteriores. Desde la primera guerra mundial los
bancos habían emitido papel moneda teniendo como reserva bonos emitidos por el
gobierno por los cuales recibían 8% de interés. Al mismo tiempo los bancos recibían
depósitos del gobierno contra los cuales pagaban 6% de interés. Aunque en esta
operación el gobierno pagaba más de lo que recibía, la emisión de billetes estaba de
alguna forma respaldada por los bonos del gobierno (Kemmerer, 1926, p. 268). El patrón oro imponía un límite a este tipo de
emisiones.
La paridad fija entre las monedas y el oro implicaba una paridad del mismo tipo entre
las distintas monedas a nivel mundial. El patrón oro otorgaba certidumbre a las
transacciones internacionales ya que el riesgo cambiario, aquél asociado a las
pérdidas por fluctuaciones en el valor de las monedas, se reducía de manera
considerable. Existía un compromiso por parte de las autoridades monetarias de cada
país de defender la paridad con el oro (Eichengreen,
1996). Así, ante un déficit en la balanza de pagos que amenazara con una
depreciación de la moneda, las autoridades monetarias del país en cuestión
aplicarían políticas deflacionistas tales como disminuciones en la oferta monetaria
y el gasto público y con ello contraer la demanda agregada, con el fin de reducir
los precios en el interior, con exportaciones más competitivas e importaciones a la
baja, al tiempo que la instauración de una tasa de interés más alta atraería
capitales que permitirían defender el valor de la moneda y la paridad legal. En caso
de una entrada excesiva de recursos debía aplicarse la política contraria. Esto es
lo que se conoce como las reglas del juego del patrón oro.
Para 1925 el patrón estaba en un periodo de transición. Después de la primera guerra
mundial la mayoría de los países participantes en el conflicto habían abandonado las
paridades fijas. Durante los primeros años de la posguerra se dieron distintos
debates respecto a la necesidad de regresar al patrón oro y la manera de hacerlo. En
abril de 1925 Gran Bretaña, aún el centro financiero internacional, anunció el
regreso al patrón oro con lo que se inauguró la era del patrón oro entreguerras
(Kindleberger, 1984a).
Como ya se mencionó, tres meses después llegó Kemmerer a Chile dispuesto a llevar a
cabo las reformas necesarias para dar estabilidad al sistema monetario y financiero.
La recepción para el grupo de expertos fue multitudinaria y calurosa, muestra que
existía un respaldo generalizado desde gran parte de los sectores políticos y
sociales (Carrasco, 2009; Drake, 1984, 1989). Eso no quiere decir que no
hubiera detractores a la llegada de la misión. Según Drake (1984, p. 40) muchos banqueros, grandes terratenientes y
ciudadanos ingleses residentes no mostraron tanto entusiasmo, aunque no se opusieron
abiertamente. Si se lograba la instauración del patrón oro los banqueros deberían
ajustar sus políticas de emisión, debido a la necesidad de respaldar los billetes
con oro; mientras que según el mismo Kemmerer
(1926) los terratenientes eran el único sector beneficiado por la
inflación ya que podían pagar sus hipotecas con moneda depreciada: “Los grandes
intereses de los terratenientes fueron por años, tanto en el Congreso como fuera de
él, las fuerzas más poderosas a favor del papel moneda, el instrumento que les
permitió cosechar lo que otros sembraron” (p. 269).
La mayoría de los sectores de la población se habían visto perjudicados por la
inflación. El nivel de vida de los trabajadores disminuía ya que el aumento de
salarios no alcanzaba a compensar el aumento en los precios, los ahorristas y
tenedores de bonos debían aceptar pagos en moneda depreciada, y los capitalistas
tenían que realizar sus inversiones en entornos de inestabilidad debido a las
fluctuaciones del peso (Kemmerer, 1926). Los
trabajos de la misión comenzaron inmediatamente y el 22 de agosto de 1925 se publicó
en el Diario Oficial la reforma que creaba el Banco Central de
Chile. La nueva ley bancaria se publicó el 26 de septiembre y la ley monetaria el 14
de octubre, unas semanas antes de la elección del congreso. La situación política se
inclinó a favor de la aprobación de las leyes que pudieron ser decretadas sin
mayores interrupciones. De hecho, las propuestas aprobadas no eran nuevas en el
contexto chileno, pero el hecho de que vinieran del grupo de Kemmerer cambió su
aceptación: “Los proyectos del Dr. Kemmerer no fueron distintos de las propuestas
que ya habían hecho los economistas chilenos, pero que nunca fueron consideradas
seriamente por el Congreso” (Llona, 1997, p.
155). La inexistencia del congreso permitió facilitar la instauración del
nuevo sistema financiero-monetario chileno.
Como consecuencia de estas medidas se instauró el patrón oro en Chile. El oro se
convirtió en la medida del valor y la acuñación se decretó libre y sin
restricciones. La exportación e importación de oro también se liberalizó. El tipo de
cambió se fijó en seis peniques de libra por peso. La reserva de oro de 300 000 000
de pesos del gobierno, la cual era suficiente para respaldar toda la emisión de
billetes gubernamentales según el mismo Kemmerer, se depositó inmediatamente en el
nuevo Banco Central1 el cual
fue instruido para amortizar en oro todos los billetes en circulación. Asimismo,
todos los billetes del gobierno fueron retirados y los billetes del Banco Central
fueron los únicos autorizados legalmente para circular. La emisión debía respaldarse
según la nueva ley por una reserva de oro del 50% que sería depositada una parte en
Chile y la otra en Nueva York (Kemmerer,
1926). De esta manera Chile se unía a los demás países europeos que poco a
poco iban reincorporándose al patrón oro después de años de inestabilidad en el
valor de las monedas y como tal debía ser partícipe de las reglas del juego, es
decir, que las políticas del Banco Central serían esencialmente pasivas y
automáticas (Drake, 1984). Cuando ocurrieran
entradas de oro al banco debidas a un superávit comercial, este debía disminuir las
tasas de descuento con el fin de fomentar el crédito e indirectamente el consumo,
para estimular de esta manera las importaciones restaurando el equilibrio con el
exterior. En el caso que se presentara un déficit comercial, causando salidas de
oro, las tasas de descuento debían aumentar encareciendo el crédito, disminuyendo el
consumo, las importaciones y restaurando el equilibrio comercial. El Banco Central
se convirtió en un instrumento de política monetaria reactivo cuyo objetivo
principal era mantener la estabilidad en el valor de la moneda y defender la paridad
peso-libra, restaurando los equilibrios en el comercio exterior. Ello se contraponía
a una política monetaria activa cuyo objetivo era estimular la producción y el
empleo.
La prosperidad y la Gran Depresión
Una vez que concluyó la reforma monetaria-financiera en Chile, las perspectivas para
el sistema económico eran buenas. Kemmerer mismo veía con optimismo el futuro
inmediato para el país. En un artículo de 1926 afirmó: “Con su moneda estabilizada,
es razonable esperar que aumente la prosperidad en Chile y un comercio exterior
creciente en el futuro inmediato. Hay buenas perspectivas de que los Estados Unidos
sean un gran participante en este comercio creciente” (Kemmerer, 1926, p. 273). La sentencia probaría ser profética.
No obstante, los efectos de esta vinculación con el exterior demostraron tener
consecuencias negativas en el mediano plazo ante los efectos que la Gran Depresión
tuvo sobre la economía chilena y el resto de América Latina.
El comercio exterior, de gran importancia en la economía chilena, se vio fuertemente
estimulado en un primer momento por las reformas de Kemmerer y se volcó de lleno a
los mercados internacionales. La proporción de la suma de las importaciones más las
exportaciones respecto al pib que había pasado de 43.7 en 1923 a 47.28% en
1925, dio un salto radical en 1926 cuando alcanzo 59.99 para después estabilizarse
alrededor del 50% en los cuatro años posteriores (Braun et al., 2000, p. 163). Durante estos años se profundizó la
dependencia de la economía chilena respecto a los vaivenes de la economía
internacional . Los productos primarios siguieron siendo la fuente principal de
recursos. La proporción de las exportaciones mineras como porcentaje del total
siguió siendo muy alta. El cobre y el salitre continuaron siendo los principales
productos de exportación para Chile, aunque el últilmo estaba perdiendo preeminencia
en los mercados internacionales ante la aparición de sustitutos sintéticos (Palma, 1988).
Las exportaciones tuvieron un crecimiento de casi 38% para el periodo 1925-1929
(véase cuadro 1). En el caso de las
importaciones, a pesar de que el comportamiento fue más inestable, la tasa de
crecimiento para el mismo periodo fue de 32%. Sin embargo, el monto de las
importaciones se mantuvo por encima de las exportaciones durante este periodo, lo
que significaba que había una salida neta de recursos debidos al comercio exterior.
Con el patrón oro la presión a devaluar la moneda ante la escasez de divisas y el
exceso relativo de moneda local, se hizo patente (véase gráfica 1).
CUADRO 1
EXPORTACIONES MINERAS EN CHILE, 1925-1935
Año |
Porcentaje del total |
1925
|
83.9
|
1926
|
86.1
|
1927
|
86.8
|
1928
|
85.5
|
1929
|
88.4
|
1930
|
83.7
|
1931
|
84.9
|
1932
|
69
|
1933
|
74.4
|
1934
|
75.8
|
1935
|
79.4
|
GRÁFICA 1
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES (MILLONES DE PESOS DE 1995)
![g1.png](https://alhe.mora.edu.mx/index.php/ALHE/article/download/e915/1493/5701)
Fuente: Braun et al. (2000).
La salida de recursos por concepto de comercio exterior fue más que compensada por la
entrada de capitales y el endeudamiento externo. Como consecuencia de ello la
balanza de pagos mantuvo un saldo positivo durante el periodo 1925-1929. Y a pesar
de que el servicio de la deuda, el pago que debía hacerse cada año por concepto de
intereses y amortización de la deuda ya existente, continuó representando un monto
considerable, la adquisición de nuevos préstamos, sumando aquellos contraídos por el
sector privado y el sector público, permitió que se mantuviera el flujo de recursos
hacia la economía chilena. Mientras que en 1925 y 1927 la contratación de nuevos
préstamos fue apenas menor al total del servicio de la deuda, en 1926 y 1928 el
endeudamiento nuevo se disparó compensando con creces el déficit entre nueva deuda y
servicio de deuda que se presentó en los dos años señalados. La deuda pública
externa también creció durante estos años, pues entre 1925 y 1930 más que duplicó su
valor. Como consecuencia de ello el stock de reservas
internacionales brutas manejadas por el Banco Central mantuvo una tendencia
creciente alcanzando un pico de 104 300 000 de dólares en 1928 (véase cuadro 2)
CUADRO 2
SITUACIÓN EXTERNA EN CHILE, 1925-1935
Año |
Total nuevos préstamos |
Total servicio deuda |
Cuenta corriente |
Balanza de pagos |
Stock de reservas internacionales brutas |
Deuda pública externa |
Millones de dólares |
Millones de pesos de 1995 |
1925
|
22.58
|
25.88
|
65.85
|
75.22
|
|
427 080
|
1926
|
86.29
|
31.15
|
30.28
|
99.16
|
96.2
|
651 061
|
1927
|
27.57
|
30.24
|
56.24
|
72.36
|
93.4
|
678 463
|
1928
|
94.72
|
55.71
|
70.28
|
129.05
|
104.3
|
798 821
|
1929
|
44.58
|
36.86
|
59.36
|
89.97
|
92.4
|
825 933
|
1930
|
61.5
|
37.1
|
-34.18
|
15.93
|
70.4
|
1 008 339
|
1931
|
–
|
27.19
|
-7.29
|
-17.24
|
39.4
|
1 189 584
|
1932
|
–
|
–
|
–
|
–
|
33.8
|
3 638 378
|
1933
|
–
|
–
|
–
|
–
|
35.2
|
3 277 068
|
1934
|
–
|
–
|
–
|
–
|
33.4
|
2 286 462
|
1935
|
–
|
–
|
–
|
–
|
31.2
|
2 224 225
|
La economía chilena profundizó de esta manera su vínculo con el exterior. El
crecimiento en las exportaciones mantuvo un ritmo menos acelerado que el de las
importaciones, lo que obligó a recurrir aún más al financiamiento externo con tal de
sostener el valor de la moneda y la paridad fija con la libra. El patrón oro
permitió que el financiamiento siguiera llegando a pesar de que se mantenía el
desequilibrio con el exterior, lo que impidió que se pudieran encontrar recursos
para pagar los que estaban entrando. Chile entró en un proceso en el cual los nuevos
préstamos podían utilizarse para pagar el servicio de la deuda existente, cubrir el
déficit en la balanza comercial e incluso acumular reservas internacionales.
Uno de los principales objetivos de la misión Kemmerer, además de la vinculación de
Chile con la economía internacional, fue la estabilización del valor de la moneda.
Los resultados en este sentido fueron regulares. El balance fiscal del gobierno se
logró consolidar mostrando únicamente un déficit importante en 1926. En el resto del
periodo que va de 1925-1929 el balance fue positivo. Por su parte el problema de la
inflación fue controlado de manera temporal. Después de que en 1926 se mostraron
tasas negativas de crecimiento en los precios de 4.55%, en 1927 y 1928 el nivel de
inflación fue bastante bajo, no obstante, se volvió a disparar en 1929 (véase cuadro 3)
CUADRO 3
BALANCE FISCAL E INFLACIÓN EN CHILE, 1925-1935
Años |
Ingresos fiscales |
Gastos fiscales |
Balance fiscal |
Variación índice de precios al consumo |
Millones de pesos de 1995 |
Porcentaje |
1925
|
333 214
|
271 264
|
61 950
|
7.71
|
1926
|
251 581
|
326 903
|
-75 322
|
-4.55
|
1927
|
298 017
|
301 867
|
-3 850
|
1.22
|
1928
|
444 337
|
329 417
|
114 920
|
0.45
|
1929
|
379 941
|
324 243
|
55 698
|
7.4
|
1930
|
380 183
|
434 746
|
-54 563
|
-5.18
|
1931
|
269 465
|
322 646
|
-53 181
|
0
|
1932
|
153 639
|
158 992
|
-5 353
|
23.64
|
1933
|
274 649
|
239 012
|
35 637
|
4.42
|
1934
|
315 157
|
255 952
|
59 205
|
4.23
|
1935
|
446 337
|
336 557
|
109 780
|
-1.36
|
En lo que se refiere a la actividad económica, las tasas de crecimiento de la
producción mostraron resultados contrastantes. La volatilidad en el crecimiento es
patente si se compara la tasa de crecimiento de 22.5% en 1928 con la de 1926 que
alcanzó una cifra negativa de 8.33%. A pesar de la inestabilidad, considerando el
periodo 1925-1929 la tasa de crecimiento para el pib rondó 16%, mientras
que la del pib per cápita alcanzó 10.09%. El índice de la producción
manufacturera mostró una tendencia de U para el periodo 1925-1929, alcanzando su
mínimo en 1928 para después acercarse mucho al nivel de 1925. En este sentido podría
hablarse de un estancamiento en la actividad manufacturera. Como era de esperarse,
la producción que mostró más dinamismo fue la vinculada con el comercio exterior. La
explotación de dos de los minerales de exportación más importantes creció de manera
considerable durante estos cinco años (véase cuadro
4).
CUADRO 4
INDICADORES DE PRODUCCIÓN EN CHILE, 1925-1935
Años |
Tasa de crecimiento del PIB real |
Tasa de crecimiento del PIB real per cápita |
Producción de cobre |
Producción de salitre |
Índice de producción manufacturera |
Porcentaje |
Toneladas |
1960=100 |
1925
|
–
|
–
|
193 000
|
2 525 536
|
30.18
|
1926
|
-8.33
|
-9.53
|
203 000
|
2 016 698
|
27.61
|
1927
|
-1.81
|
-3.1
|
243 000
|
1 614 082
|
26.61
|
1928
|
22.5
|
20.91
|
287 000
|
3 164 824
|
27.79
|
1929
|
5.23
|
3.86
|
321 000
|
3 233 321
|
29.99
|
1930
|
-16.01
|
-17.24
|
220 000
|
2 445 834
|
28.42
|
1931
|
-21.22
|
-22.36
|
224 000
|
1 126 000
|
23.02
|
1932
|
-15.5
|
-16.74
|
103 000
|
694 000
|
23.23
|
1933
|
23.22
|
21.42
|
163 000
|
438 000
|
26.12
|
1934
|
20.72
|
18.98
|
257 000
|
812 000
|
29.52
|
1935
|
5.75
|
4.2
|
267 000
|
1 218 000
|
33.25
|
De ahí que en términos generales se puede afirmar que, para este periodo, como
consecuencia de la estabilización y la vinculación de la economía chilena con el
exterior los resultados fueron positivos en términos generales. Se alcanzaron
niveles importantes de crecimiento, a pesar de la volatilidad en la tendencia de
este. Las tasas de inflación disminuyeron de manera considerable, al tiempo que se
logró consolidar el equilibrio fiscal. No obstante, existía un problema latente en
la economía chilena. La expansión de estos años estuvo impulsada por el comercio
exterior a costa del sector manufacturero y fue financiada por la entrada de
recursos externos, los cuales pueden ser muy inestables en momentos de crisis.
En octubre 1929 ocurrió el crack de la bolsa de valores de Nueva
York. Este acontecimiento marcó el inicio de lo que se conoció como la Gran
Depresión, un periodo de estancamiento económico que duró aproximadamente diez años
y que se generalizó a gran parte de la economía internacional. El efecto de la Gran
Depresión sobre Chile ocurrió a través de los mercados internacionales. Ante los
problemas que enfrentaba cada país comenzaron a generalizarse las medidas
proteccionistas. Ello hizo que las exportaciones chilenas cayeran de manera abrupta.
En 1932 las exportaciones disminuyeron 79% respecto a su valor máximo en 1929. Sin
embargo, el descenso en las importaciones fue más pronunciado. El punto mínimo en
este caso se alcanzó en 1933 cuando las importaciones representaron sólo 14.62% de
lo que fueron en 1929. Ante la caída en el monto de exportaciones, el caudal
disponible para adquirir recursos en el exterior disminuyó, lo que impidió continuar
con el ritmo de crecimiento que llevaban las importaciones. Como consecuencia, la
proporción del comercio exterior en el pib alcanzó un mínimo de 19% en
1933, únicamente una tercera parte de lo que llegó a representar en 1929. “El valor
oro del comercio internacional cayó proporcionalmente más que el de ningún otro país
en el mundo” (Drake, 1984, p. 52).
El efecto inmediato en el comercio internacional fue la merma en los ingresos
fiscales; para el periodo 1930-1932 –en términos de pesos de 1995– fue de 59.59%.
Debido a la necesidad de mantener el equilibrio fiscal, una máxima que en ese
momento no era cuestionada, los gastos fiscales tuvieron un comportamiento similar.
En pesos reales dicho descenso superó la de los ingresos ya que la tasa de
crecimiento fue de -63.43%. Sin embargo, el esfuerzo no fue suficiente y el balance
fiscal fue deficitario durante los tres años mencionados. El recorte del gasto no
fue suficiente para cubrir el recorte de los ingresos. Por tanto, el déficit no
representó una política fiscal expansiva, sino más bien la incapacidad del gobierno
chileno para ajustar sus finanzas.
Los problemas en el comercio exterior también se manifestaron en las tasas de
crecimiento de la economía en su conjunto. Para 1930 el pib real tuvo un
impresionante descenso de 16.01 puntos porcentuales, el cual fue seguido por uno aún
más profundo en 1931 de 21.22%. En 1932 los problemas continuaron ya que la tasa de
crecimiento fue de -15.50 por ciento.
El abandono del patrón oro y la política económica, 1929-1932
Para el momento en que estalla la crisis en 1929 el gobierno chileno contaba con
recursos limitados de política económica para enfrentarla. La pertenencia al patrón
oro limitaba las posibilidades de la política monetaria como un instrumento
expansivo. Como ya se mencionó, Kemmerer había indicado que el Banco Central debía
aplicar una política pasiva y reactiva. Las únicas variables que debían interesar a
esta institución eran el saldo de la balanza de pagos, las reservas internacionales
y la paridad peso-libra. Ni los niveles de actividad económica ni los de empleo
debían ser una preocupación para la institución. La tasa de interés sólo debía ser
utilizada para responder a salidas o entradas de recursos que amenazaran la
estabilidad del valor de la moneda.
Por otro lado, el tipo de cambio era un objetivo y no un instrumento. Las políticas
devaluatorias para estimular las exportaciones estaban descartadas por completo.
Después de todo, la credibilidad de la economía chilena en el contexto del patrón
dependía de defender la paridad fija establecida en 1925. El Banco Central tenía
como misión fundamental defender esa paridad. Se pensaba que en momentos de crisis
el compromiso con el patrón oro permitiría la entrada de flujos de capitales que
resolverían los problemas.
En 1931 esta visión de la política monetaria fue reafirmada por el mismo Kemmerer
quien fue consultado respecto al mejor rumbo a seguir. La respuesta del asesor fue
la esperada ya que “[…] recomendó la elevación de las tasas de descuento, la
contracción severa de la oferta monetaria, el mantenimiento absoluto de la
convertibilidad y el depósito de prácticamente toda la reserva de oro en Nueva York”
(Drake, 1989, p. 121). Los chilenos
estaban probando ser buenos aprendices ya que incluso antes de consultar a Kemmerer
la política recomendada ya se estaba llevando a cabo. Lo más importante para las
autoridades monetarias era detener la salida neta de recursos. En agosto de 1930 se
dio el primer aumento de la tasa de redescuento que pasó de 6 a 7%, y en mayo de
1931 se aumentó primero a 8 y unos pocos días después a 9% (Banco Central de Chile, 1932). Como consecuencia, la tasa de
interés nominal aumentó. El crédito se hizo más caro y la emisión de dinero
disminuyó en forma paralela.
Los agregados monetarios cayeron de manera considerable desencadenando un proceso
deflacionario. El aumento de precios, que había sido históricamente el problema de
la economía chilena, ahora abría paso hacía una caída en el nivel general de precios
al consumidor. En 1930 el nivel de precios disminuyó 5.18% y en 1931 se mantuvo
estable. Si la inflación genera problemas en el interior de los sistemas económicos
la deflación tiene efectos devastadores. Los precios bajos hacen que las
expectativas de ganancia de los empresarios disminuyan lo que detiene la inversión y
la actividad económica. El empleo, los salarios y la producción caen como
consecuencia de todo ello. Además, el pago de las deudas se complica ya que el
dinero vale más en el momento en que se realiza el pago que en el momento en que se
contrataron, afectando principalmente a los deudores, que generalmente son los
mismos empresarios o incluso el gobierno, beneficiando a los acreedores, es decir, a
los bancos (véase cuadro 5)
CUADRO 5
INDICADORES MONETARIOS EN CHILE, 1925-1935
Años |
M1 |
M2 |
Emisión del Banco Central |
Tasa interés nominal efectiva cobrada a corto
plazo |
Tasa interés real efectiva cobrada a corto
plazo |
Pesos chilenos por libra |
Pesos chilenos por dólar |
Tasas de crecimiento
|
Promedio anual
|
Promedio anual
|
1925
|
–
|
–
|
–
|
9.0
|
1.2
|
40.99
|
8.55
|
1926
|
-0.48
|
-6.64
|
7.17
|
9.0
|
14.19
|
39.58
|
8.15
|
1927
|
-14.99
|
-3.98
|
-5.79
|
9.0
|
7.69
|
39.31
|
8.27
|
1928
|
13.98
|
19.32
|
13.68
|
9.3
|
8.82
|
39.55
|
8.22
|
1929
|
-4.46
|
-3.03
|
-3.02
|
9.2
|
1.65
|
39.56
|
8.25
|
1930
|
-17.06
|
-14.74
|
-13.11
|
9.4
|
15.32
|
39.87
|
8.26
|
1931
|
-6.08
|
-16.69
|
4.61
|
9.5
|
9.5
|
42.86
|
9.45
|
1932
|
69.33
|
38.64
|
66.69
|
9.5
|
-11.43
|
126.57
|
36.1
|
1933
|
17.89
|
14.94
|
1.99
|
8.3
|
3.69
|
132
|
34.02
|
1934
|
17.18
|
13.88
|
-1.83
|
7.3
|
2.97
|
125.84
|
24.74
|
1935
|
8.19
|
11.25
|
5.42
|
7.2
|
8.65
|
123.59
|
25.07
|
Pese a ello, la deflación era el efecto que se esperaba con la política monetaria
seguida por el Banco Central. Los precios bajos debían estimular las exportaciones y
mermar las importaciones al tiempo que el aumento en las tasas de interés debía
atraer capitales. Una vez que ello ocurriera los problemas de balanza de pagos se
resolverían y la economía volvería al equilibrio. No obstante, los mercados externos
estaban paralizados. Los capitales ya no estaban fluyendo y había caído la demanda
internacional de productos.
Las reservas internacionales siguieron cayendo a pesar de los esfuerzos del Banco
Central. En el transcurso de tres años 60% de las reservas se había esfumado, ya que
en 1931 únicamente alcanzaban los 39 400 000 de dólares (véase cuadro 2). Chile pasó de ser un importador neto
a un exportador neto de recursos. El financiamiento había dejado de llegar, sin
embargo, y el país tenía que seguir pagando la deuda externa. La merma en los
ingresos fiscales sólo profundizó los problemas.
Aunado a los obstáculos económicos se suscitaron conflictos políticos. El gobierno
chileno se declaró insolvente para seguir con el apoyo a las obras públicas y para
pagar los salarios de los empleados públicos. El desempleo comenzó a crecer lo que
causó protestas generalizadas por parte de los trabajadores. La presión creció tanto
que Carlos Ibáñez del Campo, que había llevado un gobierno populista autoritario, se
vio obligado a renunciar en julio de 1931. El cargo fue ocupado por Juan Esteban
Montero durante los siguientes meses. (Vergara,
2015)
De acuerdo con Marfan (1984), en agosto de
1931 el pago de la deuda se volvió insostenible por lo que Chile entró en cesación
de pagos, unos días después de que se instituyó el control de cambios: “Estas dos
medidas permitieron relajar las presiones financieras de la balanza de pagos y
ejercer un control directo sobre las importaciones” (p. 99). En 1932 el déficit
comercial continuó; sin embargo, su magnitud fue mucho menor que en años anteriores
y para 1933 el comercio mostró un balance favorable.
Ante el nuevo entorno el Banco Central reaccionó de la manera que correspondía. Junto
con la cesación de pagos, la tasa de redescuento pudo ser nuevamente revisada en
agosto de 1931, pero esta vez a la baja, hasta un nivel de 8%. En las siguientes
semanas se hicieron revisiones a la baja hasta que el 26 de octubre de 1931 el nivel
se estableció en 6% (Banco Central de Chile,
1932). A pesar de ello la tasa de interés cobrada por el sector bancario
se mantuvo alrededor de 9.5%, y en términos totales la emisión y los agregados
monetarios siguieron cayendo aun en este año.
Pero se estaban dando los primeros pasos en la búsqueda de una política que
permitiera resolver la problemática. La cesación de pagos otorgó más margen de
maniobra al gobierno chileno y limitó la salida de recursos. Por su parte, el
control de pagos generó una pequeña devaluación en la paridad peso-libra. El patrón
oro seguía vigente por lo que esta pequeña devaluación aún caía dentro de lo
esperado bajo las reglas del juego en un contexto internacional como el que se
presentaba en 1931.
La situación internacional dio un vuelco en septiembre de 1931 cuando Gran Bretaña
abandonó el patrón oro (Kindleberger, 1984a).
Aunque Estados Unidos había pasado a ocupar una función cada vez más importante en
el contexto financiero internacional, Gran Bretaña aún mantenía una posición
importante. Según Rosemary Thorp (1984), una
vez que se instituyó el patrón oro hubo demasiados centros. Estados Unidos no tenía
la experiencia para ocupar la posición, y en Francia no se tuvo la disposición.
Aunque Gran Bretaña se encontraba en declive no había sido desplazado por completo.
Una vez que el defensor histórico del patrón oro abandonó la paridad fija la puerta
se abrió para el resto de los países. Como consecuencia de esta medida se perdió una
parte de las reservas en oro del Banco Central de Chile depositadas en Gran Bretaña.
Las instituciones poseedoras de las reservas ya no tenían la obligación de entregar
los depósitos en oro (Kindleberger,
1984a).
Chile abandonó finalmente el patrón oro en marzo de 1932, ante la imposibilidad de
seguir manteniendo la paridad debido a la gran salida de recursos. Esta medida tuvo
que tomarse a pesar de que, según Drake
(1984), en el gobierno algunos “líderes económicos” aún creían que las ideas
de Kemmerer debían ser la regla y esperaban que el abandono fuera algo temporal para
superar las dificultades. A ellos se contraponían algunas elites chilenas que desde
los comienzos de la depresión exigían el abandono del patrón oro y la búsqueda de
políticas alternativas que pusieran en marcha la recuperación. Al final, la falta de
recursos obligó a tomar una medida que en buena parte de la cúpula gubernamental no
era bien vista.
La consecuencia inmediata fue la devaluación de la moneda. A pesar de que la libra se
había devaluado también en 1931, como consecuencia del abandono del patrón oro, la
paridad pesos-libra se triplicó de 1931 a 1932 pasando de 42.86 pesos por libra en
promedio a 126.57. El Banco Central ya no tenía la misión de mantener una paridad
fija y modificó su política monetaria, sin embargo, el entorno de crisis
continuaba.
Las emisiones de dinero crecieron de manera exponencial en 1932 alcanzando una tasa
de 66.69% mientras que al agregado monetario M12 alcanzó un crecimiento de 69.33%. Sin embargo, nada de
ello se hizo como consecuencia de una política explícita de reactivación económica
(Marfan, 1984). Una vez que las
restricciones del patrón oro fueron abandonadas, el Banco Central comenzó a
utilizarse para financiar el déficit del gobierno. El objetivo primordial era llenar
el boquete en las finanzas públicas (Toso y Feller,
1983). En 1932 el Banco Central financió al gobierno hasta por 492 000
000 de pesos, en comparación con los 34 000 000 de pesos que representaban el total
de la deuda del gobierno con esta institución en julio de 1931 (Marfan, 1984). Al 31 de diciembre de 1932,
84.6% de las inversiones colocadas por el Banco Central fueron créditos al gobierno,
y sólo 11.9% créditos concedidos a otras instituciones. Únicamente el 3.5% restante
fueron operaciones de descuento y redescuento, actividades que en teoría serían las
principales de un banco central (Banco Central de
Chile, 1933).
Las nuevas emisiones se vieron acompañadas por nuevas reducciones en la tasa de
redescuento. El 19 de febrero de 1932 la tasa quedó en un nivel de 5.5% y el 23 de
agosto se redujo aún más hasta alcanzar 4.5 puntos porcentuales (Banco Central de Chile, 1933). No obstante, la
tasa de interés nominal se mantuvo en el mismo nivel. Esto hace pensar en la
existencia de una trampa de liquidez3 para este momento en la economía chilena, ya que ,
existían fuertes expectativas negativas (Riveros,
2009, p. 16). Los resultados económicos del año anterior junto con el
estancamiento en el nivel de precios no auguraban una salida rápida de la
depresión.
A pesar de que la emisión de dinero no fue consecuencia de una política monetaria
expansiva, el efecto sobre el nivel de precios permitió superar las tendencias
deflacionarias. El nivel de precios creció 23.64% en 1932. El abandono del patrón
oro había permitido que el Banco Central modificara sus objetivos y, a pesar de
haberse convertido en un instrumento de financiamiento del gobierno, la no
supeditación al objetivo del tipo de cambio permitió que la política monetaria
impulsara al alza el nivel de precios. La inflación permitió aliviar el peso de las
deudas y amplió el crédito. Drake comparte esta opinión al afirmar: “Esta expansión
monetaria ayudó a Chile a iniciar la recuperación de la depresión, la cual comenzó
en pleno en 1933” (Drake, 1989, p. 121).
La recuperación y las políticas anticíclicas, 1933-1935
A finales de 1932 Arturo Alessandri volvió a asumir el puesto de presidente que había
ocupado ya durante el periodo 1920-1925. Montero renunció al cargo en junio de 1932
debido a un golpe militar que marcó el inicio de la república socialista que se
mantuvo durante cien días, a la cual le sucedió una junta militar que finalmente
llamó a elecciones en octubre, tras las cuales Alessandri fue electo. El nuevo
presidente asumió el cargo respaldado por una coalición política de centro-derecha e
implantó medidas estrictas de estabilización económica (Vergara, 2015).
El contexto económico que enfrentó la nueva administración era complicado. En 1932 la
inflación había vuelto a hacer su aparición, pero acompañada por tasas de
crecimiento negativas del producto. Además, las exportaciones y las importaciones
habían alcanzado su nivel más bajo durante todo el periodo de crisis, aunque se
había logrado reducir el déficit comercial.
A favor del nuevo gobierno se encontraba el cese de pagos de la deuda y la
instauración del control de cambios que permitía mayor control sobre las
importaciones, todo lo cual evitaba la sangría de recursos. Además, el patrón oro ya
había sido abandonado y retornar a este régimen no era viable ante los bajos niveles
de las reservas de oro, y altos niveles de emisión provocados por el financiamiento
del déficit público. Defender la paridad en este contexto hubiera sido prácticamente
imposible. Los instrumentos monetarios estaban a disposición del gobierno en caso de
utilizar la política monetaria para impulsar el crecimiento.
La nueva administración aprovechó estas perspectivas y logró consolidar la
recuperación de la economía chilena. Los problemas con la producción y el desempleo
habían llevado ya a fuertes episodios de inestabilidad política. La recuperación
económica era necesaria si la nueva administración quería mantenerse. La producción
volvió a la senda del crecimiento alcanzando tasas de 23.22, 20.72 y 5.75% para el
periodo 1933-1935. Las exportaciones se beneficiaron del contexto internacional, lo
que permitió mantener un superávit comercial durante los tres años mencionados. El
nivel de precios creció, pero a tasas manejables, siendo el máximo de 4.42% en 1933,
y en 1935 incluso se presentó deflación con una tasa negativa de crecimiento de los
precios de 1.36%. El tipo de cambio también pudo estabilizarse después de la fuerte
devaluación causada por el abandono del patrón oro.
Las causas de la recuperación son difíciles de identificar. Las exportaciones
mostraron un alto dinamismo durante el periodo 1933-1935. Tomando como punto de
referencia 1932, el valor de las exportaciones se multiplicó por tres para 1935,
aunque continuaban siendo 37.62% menores que las de 1929. Las importaciones pudieron
contenerse gracias al control de cambios y los aranceles.
Pero no fue sólo el comercio internacional el que ayudó a sacar a Chile de la
depresión. La producción interna se vio beneficiada de las políticas económicas que
comenzó a aplicar el gobierno. La política monetaria y fiscal, la devaluación del
peso, los aranceles y los controles de cambio permitieron que la demanda se
orientara de una manera muy importante hacia el mercado interno (Palma, 1988, p. 90). El mercado nacional fue
capaz de cubrir las necesidades de la demanda evitando que los ingresos obtenidos
por el crecimiento de las exportaciones salieran mediante la compra de productos
extranjeros, como había ocurrido en los años anteriores a la crisis. La
participación de la agricultura y de las manufacturas en el pib creció en
comparación con 1929 a costa de la minería. La oferta de la producción nacional
dentro de la oferta total de manufacturas en Chile llegó a alcanzar el 90% en
comparación con la proporción de 60% que representó en 1928-1929 (Palma, 1988, p. 93). La estructura productiva
pudo cubrir el mercado en parte por el crecimiento que estaba mostrando, y en parte
por los bajos niveles de actividad económica que se mantenían en comparación al
periodo anterior a la crisis (véase cuadro
6).
CUADRO 6
PARTICIPACIÓN DE SECTORES DE ACTIVIDAD ECONÓMICA EN EL PIB EN CHILE,
1925-1935
Año |
Agricultura |
Minería |
Manufacturas |
Servicios gubernativos |
|
Porcentaje del PIB
|
1925
|
9.85
|
25.72
|
11.39
|
4.32
|
1926
|
11.2
|
24.94
|
11.37
|
3.86
|
1927
|
12.2
|
24.39
|
11.16
|
3.66
|
1928
|
12.46
|
30.02
|
9.51
|
2.41
|
1929
|
11.33
|
30.41
|
9.75
|
2.74
|
1930
|
12.51
|
26.38
|
11.01
|
2.75
|
1931
|
14.55
|
22.32
|
11.32
|
3
|
1932
|
16.82
|
15.38
|
13.51
|
2.85
|
1933
|
17.49
|
14.7
|
12.33
|
3.66
|
1934
|
15.93
|
19.02
|
11.55
|
3.39
|
1935
|
12.51
|
20.96
|
12.3
|
4.03
|
La práctica de la política fiscal dentro de este proceso fue marginal. El gasto del
gobierno creció a altas tasas durante estos tres años, sin embargo, los ingresos
crecieron en una proporción mayor. Ello permitió mantener superávit fiscales
constantes durante el periodo. Los ingresos crecieron gracias a la reactivación de
la actividad económica y del comercio exterior, pero también se modificó la
estructura tributaria. Todas las tasas de impuestos fueron elevadas y se instauró un
impuesto indirecto en la compra-venta de bienes (Marfan, 1984). Ello permitió que en 1935 se alcanzarán ingresos fiscales
que superaban lo que se había logrado recaudar durante el periodo precrisis.
El crecimiento del gasto también fue acelerado, pero no en la misma magnitud que los
ingresos. El superávit fiscal de 1935 fue el más alto del periodo analizado en este
trabajo, con excepción del de 1928. El crecimiento del gasto sirvió únicamente para
alcanzar los niveles anteriores al estallido de la crisis. Los gastos fiscales
alcanzaron un máximo en 1930, en el cual el déficit también alcanzó su nivel máximo,
justo en medio de la fase más profunda de la depresión, en el segundo peor año del
periodo medido en términos de pib real (véase cuadro 3). En 1932 los gastos fiscales habían caído 63.42%
respecto a 1930, y fue a partir de ese punto que empezó el fuerte crecimiento del
gasto del gobierno, aunque no se recuperó por completo. Se trató de una recuperación
del gasto gubernamental siguiendo la tendencia de los ingresos y del desempeño
económico.
El gasto creció a un ritmo mucho menor que los ingresos. Mientras que los ingresos
prácticamente se triplicaron entre 1932 y 1935, los gastos se duplicaron. El
gobierno chileno estaba extrayendo más recursos del sistema económico, de los que
estaba inyectando, estaba reduciendo la demanda agregada. En los momentos más
profundos de la crisis se aplicaron reformas fiscales que tuvieron el único objetivo
de aumentar la recaudación, lo que va en contra de cualquier política expansiva, en
la cual el gasto deficitario es un instrumento fundamental para impulsar la
producción.
Había interés en estimular la actividad económica, pero el gasto público no era visto
como el mecanismo para resolver el desempleo. En este sentido Ernesto Barros, quien
había sido ministro del Interior por un breve periodo en 1932, afirmaría: “Se
descubrió (como se ha hecho en todas partes) que un programa de obras públicas es
inevitablemente la forma más costosa y menos eficiente de apoyar el empleo, mientras
que, por otra parte, el seguro de desempleo tiende a quebrantar la moral y la
dignidad de los desempleados” (Barros, 1935, p.
640). El objetivo era lograr que fuera el sector privado el que
resolviera los problemas de producción y empleo. El gobierno se limitó a estimular
la inversión privada en lugar de participar directamente en el proceso de producción
(Barros, 1935). De ahí que no se pueda
hablar de una política fiscal expansiva, al contrario de lo que afirman Palma (1988) y Marfan (1984).
La forma que encontró el gobierno chileno para estimular la actividad privada fue el
crédito. Para que la estrategia fuera exitosa la política monetaria debía tener una
participación determinante. Según Marfan
(1984), la política monetaria siguió una lógica contractiva en estos
años, partiendo del hecho de que el financiamiento otorgado por el Banco Central al
gobierno disminuyó una vez que se hubo estabilizado el balance fiscal. Aunque ello
es cierto, la emisión y los agregados monetarios continuaron creciendo, aunque a
ritmos menores que en 1932. Ello garantizó que el crecimiento se mantuviera sin
generar las presiones inflacionarias causadas por el rápido incremento en la
circulación monetaria ocurrido una vez que se hubo abandonado el patrón oro.
La expansión de los agregados monetarios, a pesar del descenso en el financiamiento
al gobierno por parte de Banco Central y en la emisión de dinero en 1934, se puede
explicar por las facilidades de crédito que proveía la institución. Los cambios en
la política crediticia son explicados por Guillermo Subercaseaux, entonces
presidente del Banco Central de Chile “Desde 1932 se habían dictado diversas leyes
que obligaban al Banco Central a financiar instituciones de fomento, o sea, a
proporcionarles créditos para el efecto que estas hicieran préstamos a bajo interés
a la agricultura, a la industria, a la minería, etc.” (Subercaseaux, 1938, p. 7). Ello permitió financiar la expansión
de la actividad económica. El Banco Central pudo ser utilizado como un instrumento
de política monetaria, gracias al abandono de las restricciones impuestas por el
patrón oro, a pesar incluso de que el mismo Subercaseaux no estaba del todo conforme
con el nuevo papel que había jugado el banco: “todas estas disposiciones legales que
vinieron a obligar al Banco Central a proporcionar créditos que no eran de carácter
bancario ni propios para una institución reguladora del medio circulante,
significaban un obstáculo grave para su correcto funcionamiento.” (Subercaseaux, 1938, p. 8).
Conclusiones
La política monetaria y fiscal en Chile durante el periodo de 1925 a 1935 estuvo
caracterizada por un apego muy marcado a las políticas tradicionales. El patrón oro
fue en gran medida responsable de ello, sin embargo, incluso después de que se hubo
abandonado la paridad fija las reacciones de la política gubernamental ante los
efectos de la crisis no se modificaron de manera radical.
La utilización del gasto público con fines expansivos estaba fuera de discusión. En
los momentos más profundos de la crisis el primer objetivo del gobierno fue mantener
el equilibrio fiscal. Cuando se recurrió a la ampliación de las emisiones del Banco
Central, fue únicamente con la intención de financiar el déficit público, sin la
intención de estimular la actividad económica mediante la expansión de las
operaciones de banca central.
Las condiciones obligaron a tomar medidas alternativas para salir de la crisis. No
fue hasta que la presión sobre el gobierno fue insostenible, incluso provocando la
renuncia del presidente, que la política económica dio un giro. La decisión de
imponer el control de cambios, cesar los pagos de la deuda externa y abandonar el
patrón oro fue tomada debido a las circunstancias. Simplemente ya no fue posible
mantener el sistema monetario implementado por Kemmerer ante la caída en las
reservas y las presiones para el pago de las deudas.
Una vez que el patrón oro cayó se abrió la puerta hacia la recuperación. La política
dejó de estar supeditada a los objetivos externos y comenzó a preocuparse por el
mercado interno. No había nada que hacer en lo que se refería al comercio exterior y
los flujos de capitales. Sin importar qué política siguiera Chile la salvación no
llegaría desde el exterior a menos que las condiciones internacionales cambiaran.
Fue entonces cuando la administración de Alessandri decidió modificar el curso de la
política que se había seguido hasta entonces, aunque a regañadientes.
El principal cambio vino en la política monetaria. Las tasas de descuento se
redujeron y el Banco Central fue utilizado para expandir el financiamiento. A ello
se agregó la recuperación en los mercados internacionales. De esta forma Chile logró
superar la crisis gracias a una mezcla de expansión interna financiada por los
créditos del Banco Central y expansión externa estimulada por la recuperación el
comercio internacional.
La política monetaria puede ser fundamental como respuesta a las crisis económicas.
El lugar central que ocupa la política fiscal en algunos análisis keynesianos debe
ser reconsiderado para brindarle una participación más importante al manejo de las
tasas de interés como un instrumento poderoso para estimular la producción.
El caso chileno muestra cómo incluso en momentos en que la política fiscal utilizada
es contractiva, al incrementar la recaudación y los ingresos cuando el gasto
deficitario se vuelve indispensable, la política monetaria puede tener la suficiente
fuerza para reactivar la actividad económica mediante el estímulo al crédito. Las
facilidades de financiamiento estimulan la producción y el consumo.
Por ello se vuelve muy importante la defensa de la soberanía monetaria de los países.
La creación de uniones monetarias o procesos de dolarización significan la renuncia
a un instrumento de política económica de incidencia crucial. En Chile se tuvo que
recuperar el control sobre el dinero que circulaba en el país para poder aplicar una
política monetaria del corte que se necesitaba para enfrentar la crisis. Se tuvieron
que eliminar las restricciones monetarias. Fue hasta ese momento que se dieron los
primeros pasos para la recuperación.
Esto no significa que la política monetaria no tenga límites, los cuales deben
superarse utilizando medidas alternativas. Las expectativas son fundamentales, por
lo que incluso en momentos de crédito barato la producción puede mantenerse
estancada si la ganancia esperada no es suficiente para llevar a cabo los procesos
de inversión. La capacidad de la política monetaria se reduce de manera considerable
en estos momentos. De ahí que no se pueda dar una receta para superar cualquier tipo
de crisis. Es en el juego entre la política monetaria y la política fiscal, aunado a
otro tipo de medidas y reformas, en donde radica la respuesta más adecuada, siempre
en función de las condiciones específicas de cada sistema económico. Lo que se ha
demostrado, es que la política monetaria debe ser igualmente considerada dentro de
las soluciones posibles. El no hacerlo así significa renunciar a una de las
principales herramientas de política económica que los gobiernos tienen a su
disposición.