Am. Lat. Hist. Econ., año 19, núm. 1(37), enero-abril, 2012, pp. 231-238. http://alhe.mora.edu.mx/index.php/ALH
Reseña
Ernest Sánchez Santiró,
Las alcabalas mexicanas (1821-1857). Los dilemas en la construcción de una Hacienda nacional,
México, Instituto Mora, 2009, 367 pp.
Esta es una obra que ilumina y esclarece con inteligencia y potencial polémico un singular punto oscuro en la historiografía fiscal mexicanista: la persistencia de contribuciones indirectas sobre el comercio en México del siglo XIX, problemática estudiada pero pocas veces examinada con la perspectiva de conjunto, soporte empírico y periodización propuestos por Ernest Sánchez Santiró.
Como es sabido, las alcabalas son impuestos a las ventas que datan de muy antiguo, del siglo XIV español, establecidos desde el siglo XIV en tierras americanas. La historia mexicana de estos impuestos fue peculiar: siendo considerados una especie de aberración histórica por las elites ilustradas y liberales del mundo hispanoamericano desde el siglo XVIII, cuestionados en la época de la emancipación y el primer imperio, perduraron hasta 1896 para reaparecer -no pocas veces disfrazados- en el siglo XX, en medio de la crisis del orden fiscal porfiriano que trajo la revolución. Hace unos pocos años un estudioso demostraba cómo, aún en 1971, la Secretaría de Hacienda de la Federación encontraba obstáculos para su definitiva eliminación en la esfera fiscal de los estados.1
Esta omnipresencia de las alcabalas en el pasado fiscal de México ha motivado que los historiadores, durante las últimas décadas, nos dediquemos con cierta obsesión a estudiarlas bajo distintos enfoques y diversos perímetros de análisis (las economías regionales, las finanzas públicas estatales y municipales, las finanzas del Distrito Federal, la relación y articulación entre fiscalidad estatal y federal), atendiendo especialmente a dos periodos históricos: el siglo XVIII hasta la independencia y el porfiriato.2 Con muy contadas y destacadas excepciones (por ejemplo, la investigación de María José Rhi Sausi Garavito, 1998), ocupados en explicar el dificultoso proceso de eliminación de estos impuestos durante el porfiriato, habíamos desatendido las raíces y razones de la persistencia de estos gravámenes en el largo siglo XIX, ocupados en explicar lo dilatado en el tiempo de su abolición. Atendiendo a este contexto, destaca un primer aspecto novedoso de este estudio, la delimitación de su núcleo temporal: la primera mitad del siglo XIX. Como el mismo autor lo ha expresado, era preciso retomar los derroteros abiertos en los años ochenta por Juan Carlos Grosso y José Carlos Garavaglia, con su libro Las alcabalas novohispanas: 1776-1821 (1987), y proseguirlos con un estudio de las "alcabalas mexicanas" que examinara su evolución y rendimientos una vez consumada la independencia de la corona española.
Puede resultar polémico el punto de partida propuesto por Ernest Sánchez Santiró, la exploración de las razones del desempeño divergente de España y México en la consecución del proyecto de reforma fiscal liberal en el siglo XIX: este podría imponer un sesgo analítico, la atención concentrada en explicar las razones de un fracaso. Si hasta 1821 Nueva España y la península ibérica habían formado parte de una misma unidad hacendística -la Real Hacienda de la monarquía-, después de las guerras de emancipación y el desmoronamiento de la monarquía hispánica los gobiernos de la península consiguieron extinguir los gravámenes indirectos al comercio. Los sustituyeron por impuestos directos, que no afectaban el libre comercio, e imponían los principios liberales de igualdad, equidad y proporcionalidad al ámbito de la fiscalidad, concretando así un aspecto central de la reforma fiscal liberal (impuestos sobre la propiedad o la renta de las personas, patentes al comercio, entre otros). En cambio, en tierras mexicanas ese liberalismo fiscal gaditano de matriz francesa se fue convirtiendo, desde la independencia, en una quimera difícil de alcanzar.
Pero, con inteligencia, rigor analítico y una impresionante investigación documental, Sánchez Santiró logra sortear exitosamente el peligro de construir un estudio de lo que no fue, lo que no se logró concretar en el ámbito de la fiscalidad de México independiente. Con agudeza, el autor consigue desplazarse de la pregunta ¿por qué en México no se consiguió erradicar el conjunto de los impuestos designados como alcabalas en la primera mitad del siglo?, para explicarnos las razones por las que esos cuestionados impuestos no sólo subsistieron, sino además fueron generando constantemente ingresos al erario entre 1821 y 1857. Exhibe así los fértiles resultados de una inversión analítica: se pregunta cómo y por qué subsistieron estos "longevos" impuestos,3 e indaga -en contraste con las algo más conocidas coaliciones abolicionistas- la configuración de las sucesivas coaliciones antiabolicionistas a lo largo del periodo, brindando un pormenorizado recuento de las raíces y razones (doctrinarias, políticas y administrativas, socioculturales, económicas) por las cuales las alcabalas encontraron un fuerte respaldo a lo largo del periodo.
En este perímetro, los dos primeros capítulos de la obra, mediante la presentación de un balance tanto de los debates doctrinarios como de la fiscalidad novohispana de las últimas décadas del siglo XVIII, consiguen refrescar nuestro conocimiento del complejo proceso de transformación de la Real Hacienda en la Hacienda pública mexicana entre 1812 y 1824. Al lado de un seguimiento del debate fiscal y de una revisión original de los datos de la recaudación, el autor incorpora otra dimensión a su estudio, el análisis de las percepciones y reacciones de los diversos grupos de contribuyentes frente al cambio fiscal y tributario que sobrevino con la independencia. Mostrando la relevancia que para una historia integral de la fiscalidad tiene el estudio de la "cultura de la tributación", la aproximación a un enfoque de sociología fiscal se atisba con recurrencia a lo largo del capitulado, consiguiendo, aunque en un segundo plano, potenciar el desarrollo de los argumentos y análisis.
Pero lo mejor de este trabajo se despliega conforme avanzan los capítulos y el autor se adentra en su materia, los gravámenes indirectos sobre el comercio, en particular los impuestos alcabalatorios. Ernest Sánchez sigue el rastro de las alcabalas en la historia mexicana desde hace más de diez años: en estudios previos exploró la fecundidad de los registros alcabalatorios como indicadores del movimiento económico (en especial la producción de azúcares y mieles) de la zona de Cuautla de Amilpas en el siglo XVIII y hasta 1821. En esta investigación ha explorado otros senderos, enfrentando con afortunados resultados nuevos desafíos. Para examinar los problemas y dilemas del México independiente en la construcción de una fiscalidad de corte liberal, Sánchez Santiró sigue un original planteamiento metodológico, ubicado en un terreno movedizo y a la vez extremadamente fértil: las fronteras entre la historia económica y la historia política.4
El resultado es movilizador: el autor demuestra la futilidad de las etiquetas en un buen trabajo de investigación histórica, y nos brinda en esta obra una sólida, minuciosa y a la vez ágil historia política, entrelazada con una aportación sustantiva -fundada en los métodos de la historia económica- a nuestro conocimiento del pasado económico de México. La originalidad de este trabajo reside en que considera los impuestos alcabalatorios como un observatorio simultáneo del cambio político y de la transformación fiscal entre dos momentos político-institucionales cruciales: los debates y las resoluciones de las Cortes de Cádiz, en medio de las urgencias financieras de la guerra insurgente, y los debates del constituyente que sancionó la Constitución 1857, liberal y federalista. Debido a esta singular aproximación que penetra las fronteras de campos disciplinarios distintos -pero que podríamos definir como una historia política de la fiscalidad-, su contribución al debate sobre el pasado fiscal mexicano del siglo XIX alcanza varios aspectos y diferentes niveles.
En el ámbito de la historia política, este libro examina la compleja articulación que existió en el periodo entre los cambios políticos, los proyectos de afianzamiento y reforma liberal del fisco y la praxis fiscal (en su dimensión tributaria) desde 1821 hasta 1857. Un vector principal de la investigación es la interacción entre los distintos proyectos políticos y los esfuerzos de transformación hacendaria y tributaria impulsados por los gobiernos que se sucedieron entre 1821 y 1857.
A lo largo de ocho capítulos, el seguimiento de la dinámica política y su impacto en la fiscalidad esclarece nuestra comprensión de los dilemas de la reforma fiscal proyectada infructuosamente por la dividida elite política mexicana. Al lado de un cuadro acabado del horizonte conceptual de la fiscalidad y sus cambios -tanto desde la perspectiva de los hacendistas como de los contribuyentes- el autor va elucidando el umbral de posibilidades abiertas para la implantación de la reforma fiscal (en su dimensión impositiva, principalmente) en cada uno de los principales momentos políticos: independencia y primer imperio mexicano, primer federalismo, centralismo, segundo federalismo. Una conclusión sobresale: los avatares políticos no impusieron el inmovilismo fiscal, sino al contrario; por ejemplo, las guerras y conflictos internacionales funcionaron como fuerzas impulsoras del cambio fiscal en 1836-1838, y en 1848. Con esta comprobación robusta, Ernest Sánchez deja atrás análisis estructurados sobre enfoques dicotómicos (realidad-voluntarismo fiscal), tanto como las imágenes de crisis y estancamiento económico, unido a caos y anarquía política y hacendaria presentes en cierta literatura.
Con un tratamiento riguroso de las dificultades terminológicas y conceptuales (distinción entre aduanas y alcabalas, entre estas y derechos de consumo, o derechos de internación o de portazgo, por ejemplo), Sánchez Santiró teje una trama donde se unen los hilos de la política y de las transformaciones institucionales en el terreno hacendario, los nudos de los debates doctrinarios y la cuantificación de los ingresos fiscales del periodo, aportando así a la historia económica. El autor logra integrar la narración histórica de los proyectos y debates fiscales con la reconstrucción cuantitativa de los rendimientos de las contribuciones indirectas al comercio interno en dos ámbitos político-institucionales distintos, instituidos desde el Acta Constitutiva de la federación y la Constitución republicana de 1824: los fiscos estatales y el fisco nacional, prosiguiendo y profundizando las líneas abiertas en los últimos años por los estudios de Luis Jáuregui, Carlos Marichal, Manuel Miño, Sergio Quezada, Paolo Riguzzi y José Antonio Serrano (entre otros autores).
La atención de Ernest Sánchez se centra en revisar la magnitud de los rendimientos de las contribuciones indirectas sobre el comercio interno frente a otros ingresos (como la renta del tabaco y en ciertos momentos las contribuciones directas), siguiendo, a la vez, los principales cambios en las tasas alcabalatorias, mismas que definían su incidencia social e impacto en la estructura productiva y dinámica comercial (capítulos tres, cinco, seis y siete). Un breve anexo estadístico (cuatro apéndices al final de la obra), agrega un aporte valioso, dadas las limitaciones de los datos disponibles en los archivos. Así, el texto consigue iluminar una zona aún gris en nuestro conocimiento: el funcionamiento de las Haciendas estatales (erarios departamentales en el periodo centralista) y la composición de sus ingresos a lo largo del periodo, proporcionando un estudio sobresaliente tanto por lo que informa como por lo que sugiere a futuras investigaciones en la historia económica de las finanzas públicas y fiscalidad.
Sánchez Santiró logra romper una especie de mito en la historiografía del siglo XIX: demuestra que las alcabalas no fueron una rémora, reliquias fiscales ni rentas exánimes o climatéricas, como tampoco instrumentos exclusivos de los poderes extractores locales, sino antes bien, gravámenes con un gran potencial de adaptación a las cambiantes condiciones políticas y mercantiles de una república agobiada por las guerras y las intervenciones extranjeras, y de medular importancia para el conjunto de las finanzas públicas mexicanas, que generaron más de 22 a 25% de los ingresos netos de la nación entre 1821 y 1857. La evidencia empírica presentada demuestra que las contribuciones indirectas sobre el comercio interno aseguraron -con altibajos, como lo muestran los datos de los estados en las épocas federalista y centralista (departamentos)- no sólo el financiamiento de los erarios estatales, sino también las finanzas del gobierno de la nación, debido a los ingresos constantes y pujantes que generaba la Aduana de la ciudad de México, federalizada en 1826. Estos recursos ingresados en la Aduana de la ciudad de México formaron una especie de "caja cotidiana" para los gastos de gobierno, y el funcionamiento de los poderes ejecutivo y legislativo de la nación, con sede en la ciudad de México (cuadro 1, p. 128). Esta tesis es sugerente y polémica, y prefigura futuros estudios que analicen la aún poco conocida evolución institucional y los rendimientos de esta Aduana desde la independencia hasta la época de las reformas de Matías Romero y José Y. Limantour, en el porfiriato. A la vez, cabe preguntarse qué resultados arrojaría un estudio comparativo en el contexto latinoamericano que contrastara esta experiencia mexicana con el variado arco de posibilidades de financiamiento ordinario de los gobiernos, desde los recursos del comercio exterior hasta los impuestos de capitación.
Para llegar a esta conclusión el autor se vale de varias estrategias simultáneas que atraviesan el capitulado: por un lado, el análisis de los datos de la política y los proyectos de reforma e innovación fiscal. En segundo término, el examen de la praxis fiscal, a través de la reconstrucción estadística de los ingresos y del seguimiento de los cambios en la organización administrativa-territorial de la fiscalidad, particularmente los sistemas de administración (encabezamiento, administración y arrendamiento), y la definición de los suelos alcabalatorios y sus transformaciones a lo largo del periodo. Junto con ello, se identifican las pautas de concentración geográfico-territorial en los datos de la recaudación. Pero la exploración puntual de la dimensión territorial (comprendida como la "acotación espacial de la soberanía fiscal", p. 281) si bien planteada en el texto, no alcanza a culminar en un capítulo, desafortunadamente. Esta limitación de la obra no es tal: más bien alumbra un futuro sendero de investigación, que indague, por ejemplo, acerca de los vínculos y correlación entre las formas de administración (matriz política, matriz económica/eje centralizado o eje municipal, capítulo cinco y las posturas abolicionistas versus las continuistas).
Cabe señalar, por último, otro eje vertebrador de esta investigación tridimensional -los cambios políticos, los debates y proyectos de reforma fiscal, y la praxis fiscal-: la tensión entre los impuestos directos y los indirectos. Ciertamente, los avatares de la difícil implementación de las contribuciones directas adquieren a veces más preeminencia que la esperada y/o necesaria en el texto. Empero, los capítulos sexto y séptimo dan muestra de la fertilidad de esta estrategia expositiva y analítica al demostrar cómo ambos tipos de contribuciones se vincularon y articularon en los debates de reforma y en los cambios de la praxis fiscal que coincidieron con las guerras y conflictos internacionales -la guerra de Texas, la "guerra de los pasteles", la guerra de 1848. Durante este último conflicto tuvo lugar una paradoja: la abolición de los impuestos alcabalatorios por la administración militar de ocupación. En particular, el examen del periodo del segundo federalismo (1846-1852) es excepcional por la agudeza analítica y los datos que el autor logra recopilar y analizar.
Sánchez Santiró revisa y puntualiza las cambiantes tramas argumenta-les de la enmarañada "guerra dialéctica" en torno a la reforma fiscal liberal entre grupos políticos y de poder económico y territorial. Demuestra que idénticas fuentes y argumentos doctrinarios fueron indistintamente empleados para justificar el inmovilismo fiscal tanto como la reforma (p. 284). Al final, proporciona un bosquejo de los alineamientos de intereses políticos y de los diversos grupos de interés entre 1847 y 1857 (mismo que podría profundizarse más a futuro), los cuales condujeron a la sanción de la Constitución liberal de 1857, que disponía constitucionalmente la reforma fiscal liberal. Pero esta, destinada a garantizar el tránsito del antiguo régimen colonial al nuevo Estado que germinaba desde la crisis del imperio español, y a sostenerlo con recursos generados mediante la erección de un régimen fiscal nuevo -edificado sobre la base de los principios de la igualdad y la proporcionalidad de la carga fiscal a la ciudadanía de la naciente y titubeante república-, seguiría siendo un anhelo trunco por varias décadas más, confrontado a complejas realidades fiscales. Completando el cuadro histórico de su investigación, el autor consigue vincular los proyectos de reforma fiscal con otros también fundamentales en la agenda de las reformas liberales, como fue la desamortización de los bienes de propiedad corporativa, proporcionando con ello otra contribución notable al estado actual de nuestro conocimiento.
Llegado a este punto, el autor delinea el argumento principal de esta obra, y principal aportación de la investigación que la sustenta: los impuestos alcabalatorios fueron transformándose. Las alcabalas se modernizaron (entendida esta modernización en palabras del autor, como "la actualización eficiente de un antiguo impuesto regresivo", p. 287). Se fue transformando la concepción de este impuesto, tanto como la definición de su estructura administrativa y recaudatoria, y su funcionalidad como generador de ingresos fiscales ordinarios para la Hacienda. Un camino de transformaciones que no lograron cursar otros impuestos de antiguo régimen (como el estanco del tabaco, por ejemplo, de pronto y casi prematuro ocaso), y que explica la perdurabilidad de estas contribuciones indirectas sobre el comercio interno hasta casi fines del siglo (1896), cuando fueron eliminadas mediando el impulso conjunto del secretario de Hacienda de la nación y un paquete de reformas institucionales. Y ello, sin duda, es una de las razones de su perdurabilidad, por lo menos hasta el nuevo ciclo de guerras civiles e intervenciones extranjeras que sobrevendría de mano del triunfo liberal de 1857.
Si esta investigación contribuye con nueva información, preguntas y análisis a dilucidar los dilemas de la fiscalidad del México independiente -particularmente los concernientes a los ingresos ordinarios de la Hacienda-, también explica las razones de la larga persistencia de viejas contribuciones de antiguo régimen sin recurrir a esquematismos de enfoque, método o interpretativos, renovando nuestro conocimiento del tema. Quizá podría decirse que las alcabalas, pese a su controvertida historia aquí explicada, funcionaron como remedios que aliviaron -aunque no curaron- la "penuria sin fin" de las finanzas mexicanas,5 por lo menos durante su primer medio siglo, adaptándose continuamente a las cambiantes circunstancias de esa época. Para proseguir en el esfuerzo de esta novedosa investigación, queda por desentrañar en el futuro próximo, aprovechando las pistas y sendas que ofrece, la segunda época de las alcabalas mexicanas: 1857-1896.
María Cecilia Zuleta
El Colegio de México
Notas
1 Luis Aboites Aguilar, "Alcabalas posporfirianas: modernización tributaria y soberanía estatal", Historia Mexicana, COLMEX, vol. II, núm. 2 (202), octubre-diciembre de 2001, pp. 363-395.
2 Destacan, entre otras, la investigación de Margarita Menegus, "Alcabala o tributo: los indios y el fisco (siglos XVI al XIX). Una encrucijada fiscal" en Luis Jáuregui y José Antonio Serrano (coords.), Las finanzas públicas en los siglos XVII-XIX, México, Instituto Mora/COLMICH/COLMEX/Instituto de Investigaciones Históricas-UNAM, 1998, pp. 110-130, y los originales estudios de Manuel Miño y Carlos Marichal sobre el Estado de México en Carlos Marichal, Manuel Miño y Paolo Riguzzi, El primer siglo de la Hacienda pública del Estado de México, 1824-1923, México, El Colegio Mexiquense/Gobierno del Estado de México, 1994, t. I. Luis Aboites Aguilar introdujo nuevos horizontes al emprender el estudio de las alcabalas en el siglo XX, véase Aboites, "Alcabalas", op. cit.
3 María José Rhi Sausi Garavito, "Breve historia de un longevo impuesto: el dilema de las alcabalas en México, 1821-1896", tesis de maestría en Historia Moderna y Contemporánea, México, Instituto Mora, 1998.
4 La investigación de Sánchez Santiró enriquece, a su vez, los planteamientos precisados con originalidad en esa línea en Carlos Marichal y Daniela Marino (comps.), De colonia a nación: impuestos y política en México, 1750-1860, México, COLMEX, 2001.
5 Luis Aboites Aguilar y Luis Jáuregui (coords.), Penuria sin fin: historia de los impuestos en México, siglos XVIII-XIX, México, Instituto Mora, 2005.