Am. Lat. Hist. Econ., vol. 13, núm. 1, enero-junio, 2006, pp. 43-71. http://alhe.mora.edu.mx/index.php/ALH

Artículos

Tierras nuevas y la construcción del Estado en Brasil y Argentina

Ligia Maria Osorio Silva

Fecha de recepción: enero de 2005
Fecha de aceptación: febrero de 2005

Resumen

En América Latina el desplazamiento de la frontera corrió paralelo a ía expansión del latifundio y a la consolidación del poder de las oligarquías. Aun en países como Brasil y Argentina, en los cuales la premisa básica de Turner estaba presente, es decir, la existencia de "tierras libres", la marcha de la frontera no democratizó el acceso a la tierra. Las causas más señaladas para explicar ese efecto son: la herencia del latifundio colonial y las características de la legislación agraria adoptada en el siglo XIX. En este trabajo, buscamos llamar la atención hacia algunos aspectos de la herencia colonial ibérica y sobre la influencia que ejercieron en la visión del territorio y en la administración de los "fondos territoriales''. También examinamos la ley de tierras de 1850 (Brasil) y la ley Avellaneda de 1876 (Argentina). Finalmente, agregamos otra dimensión explicativa: la que establece una relación entre el proceso de concentración de poder característico del State building y el desplazamiento de la frontera.

Palabras clave: Latifundio, territorio, leyes agrarias, frontera.

Abstract

The advance of the frontier in Latin America has occurred in association with the predominance of large landholdings (latifundia) and oligarchic societies. In spite of the existence of free land, one of the fundamental premises of Turner's frontier thesis, in countries such as Brazil and Argentina, is that the concentration of land ownership has been one of the most permanent characteristics of the moving frontier. The main causes that explain this particular historical feature are: the colonial heritage and the Nineteenth century land laws. In this article we shall try to bring into focus some of the central aspects of the Portuguese and Spanish heritage, particularly in the field of territorial administration. We shall also examine the Brazilian 1850 land law and the Avellaneda land law (Argentina) of 1876. Finally we will try to establish meaningful connections between moving frontier and state building in the Nineteenth century.

Key words: Latifundia, territory, land laws, frontier.

Introducción

En la segunda mitad del siglo XIX, la expansión de las exportaciones latinoamericanas asignó una nueva forma de inserción de sus economías en la economía internacional. Ya estaban en este momento en operación los mecanismos que fueron capaces de sostener esta expansión durante todo el periodo hasta la eclosión de la primera guerra mundial. Uno de los prerrequisitos para el suceso de esta inserción fue la consolidación de los Estados nacionales, cuya organización implicaba no solamente el montaje de un aparato institucional adecuado, sino también la acción duradera en áreas que iban desde la delimitación del territorio (consolidación de las fronteras) hasta la formación de un mercado nacional integrado, procesos que muchas veces penetraron el siglo XX.

Uno de los acontecimientos más importantes de ese periodo, en países poseedores de grandes "fondos territoriales" como Brasil y Argentina, fue el desplazamiento hacia el interior de la frontera entre la economía europea y no europea, es decir, entre las áreas directa o indirectamente relacionadas con la exportación y las áreas desprovistas de cualquier vínculo directo o indirecto con el mercado exterior.¹ Ese movimiento en dirección a áreas de poca densidad demográfica y su integración a la economía exportadora había avanzado muy lentamente en el periodo anterior, pero se hizo nítido a partir de 1850, cuando ocurrió un notable incremento en el área geográfica económicamente productiva. Considerada a veces como ocupación de "espacios vacíos", la marcha de la frontera consistió, en realidad, en el "vaciamiento" de las regiones ocupadas por pueblos indígenas o pequeños chacareros que vivían de la agricultura de subsistencia.²

Aunque la ocupación de la frontera en esos dos países presenta algunas semejanzas con la "marcha hacia el Oeste", consagrada en la obra de F. J. Turner, en la historiografía argentina y brasileña, la idea de que la experiencia de la frontera fue decisiva en la formación de esas sociedades no penetró con la misma fuerza los análisis de los historiadores e investigadores de ciencias sociales, como se puede evaluar por el hecho de que el ensayo de Turner permaneció inédito en español hasta 1960, fue publicado en Argentina en 1968 y sólo hasta 2004 recibió una edición limitada en portugués.³

No es el caso, en este breve trabajo, rediscutir la tesis turneriana de la frontera,⁴ pero conviene recordar que en su centro figura la idea que relaciona la existencia de recursos naturales abundantes y "apropiables" -las "tierras libres"-, encuadrados por una legislación agraria que los hiciera accesibles a contingentes significativos de la población, con la democracia social y política de Estados Unidos. La ocupación de la frontera había evitado el conflicto social característico de las sociedades europeas del siglo XIX, siglo marcado por la ocurrencia en Europa de por lo menos dos revoluciones importantes, 1830 y 1848, y varios movimientos sociales de carácter reivindicativo.

La existencia de "tierras libres" era, por lo tanto, una premisa básica de la tesis de la frontera de Turner. "The most significant thing about the American frontier is that it lies at the hither edge of free land."⁵ Fue la existencia de las "tierras libres" el determinante en la edificación de la democracia estadunidense, por generar oportunidades de ascensión social en una escala incomparable con las existentes en las sociedades europeas.

Para algunos críticos de la teoría de Turner, como William McNeil,⁶ existió también otro lado de la ocupación de la frontera en las Américas: la esclavización de poblaciones indígenas y africanas y la destrucción de todas las culturas y sociedades no europeas que estorbaban la marcha de la "civilización". A medida que los europeos se desplazaron hacia los otros continentes, trajeron con ellos enfermedades mortíferas que exterminaron a los nativos y crearon la "tierra libre", y al mismo tiempo provocaron en esas tierras una tremenda escasez de mano de obra. La idea de que los europeos enfrentaron la falta de mano de obra en América trabajando con las propias manos y creando una sociedad igualitaria no se aplica ni siquiera a toda la frontera americana, y seguramente se aplica muy estrictamente a las otras regiones de frontera del Nuevo Mundo.

En América Latina, el proceso de ocupación de la frontera comenzó en el siglo XVI,⁷ fue mucho más complejo y generó efectos muy distintos. Aun en países como Brasil y Argentina, donde la premisa básica de Turner estaba presente, es decir, donde la existencia de "tierras libres" y la posibilidad de su ocupación en el siglo XIX eran un hecho -llevando esos países, al menos formalmente, a erigir en modelo la política americana de tierras-, la marcha de la frontera no produjo el efecto descrito por Turner en Estados Unidos.⁸ El desplazamiento de la frontera en esos países corrió paralelo a la expansión del latifundio y a la consolidación del poder de las oligarquías, y no sirvió para democratizar a las sociedades altamente jerarquizadas generadas por la situación colonial.

Conforme la frontera se desplazaba, el latifundio fue reabsorbiendo las formas antiguas de la colonización surgidas en el periodo anterior. No faltan ejemplos de ese papel protagonizado por el latifundio en la historia latinoamericana. La llamada "conquista del desierto" en Argentina ciertamente constituye uno de ellos. La ocupación del territorio empezada en el periodo de Rosas⁹ incorporó a la economía europea 30 000 000 de hectáreas de tierras, gran parte de las cuales terminó en manos de los estancieros, mientras solamente una décima parte fue destinada a las colonias agrícolas que, de acuerdo con la ideología liberal en boga, deberían servir para poblar el país con la inmigración. Otro ejemplo indubitable fue la ocupación del interior paulista después de 1860, y aun después de 1880, en el periodo de auge de la inmigración europea. Otros casos podrían ser indicados, en México y Chile, por ejemplo, pero escapan al tema de este trabajo. Históricamente, el latifundio siempre actuó como elemento de control social y político sobre el excedente demográfico regulando su inserción o dejándolo en posición de ocupante precario, pero la novedad en el periodo es el hecho de que su proliferación fue favorecida por la reactivación de las exportaciones, dinamizadas por el desarrollo del capitalismo en el ámbito mundial y por la acción de los gobiernos empeñados en la consolidación de los Estados independientes. La progresiva extensión del área económicamente aprovechada por la agricultura y la crianza de ganado se debió a mecanismos de tipo tradicional, como afirma Carmagnani -los mismos que, entre los siglos XVI y XVIII, propiciaron el desarrollo del latifundio-, y que no suponían la modernización toda vez que se basaban en la coerción y en la posibilidad de aumentar la plusvalía mediante una presión mayor sobre la productividad absoluta.¹⁰

Dos son las causas más comúnmente designadas para explicar ese efecto característico de las sociedades latinoamericanas: la herencia del latifundio colonial¹¹ y las características de la legislación agraria adoptada en el siglo XIX. Esos condicionantes tuvieron, sin duda, un peso razonable en la historia de la apropiación territorial de Argentina y Brasil. La época colonial estableció un estándar de ocupación de las tierras que sería difícil (aunque no imposible) revertir, y las leyes llamadas "de colonización", una vez aprobadas, contenían no pocas fallas. La relevancia del peso del pasado histórico de la apropiación territorial, marcado por las mercedes de tierras y por las donaciones de sesmarias,¹² así como por las encomiendas y por la esclavización de los negros africanos, también es indiscutible. Por otro lado, no queda duda de que la ley de tierras de 1850 en Brasil y la ley Avellaneda (1876) en Argentina fueron intentos no muy exitosos de usar el patrimonio de tierras públicas del Estado para promover el poblamiento y la colonización extranjera, y eso se debió en parte, a fedias en la elaboración de la ley (en el caso brasileño¹³ sobre todo) o al timing de su adopción (en el caso argentino).¹⁴ No obstante, permanecen innúmeras cuestiones acerca de las razones que orientaron la expansión de los latifundios en el siglo XIX, cuya explicación aborda la problemática de la construcción del Estado. Pretendemos agregar en este trabajo una dimensión explicativa más, aparte de las dos (herencia colonial y leyes agrarias) consagradas por la historiografía: la que establece una relación entre el proceso de concentración de poder característico del State building y el proceso de desplazamiento de la frontera.

La herencia colonial y la visión del territorio

Mientras construían sus estructuras estatales-territoriales, los países europeos expandieron el control a las. áreas periféricas, y la organización del espacio colonial en benefício de la metrópoli fue una de las características notables de la época moderna. La metrópoli desempeñó un papel preponderante al difundir en el mundo americano la civilización europea, su lengua, cultura e instituciones, a través de la conquista y la colonización. Esa proyección hacia afuera del espacio europeo del poderío de las potencias europeas, poderío militar y económico, pero también cultural, se hizo bajo determinadas condiciones que marcaron la organización de los nuevos Estados que se estructuraron en los primeros decenios del siglo XIX, como Argentina y Brasil.

La historiografía latinoamericana, brasileña y argentina en especial, ha privilegiado el enfoque interpretativo que enfatiza el papel de las tradiciones ibéricas trasplantadas con la colonización de la época moderna. La herencia colonial ibérica es contrapuesta a la inglesa o a la holandesa en muchos aspectos, como en los casos de la forma señorial de la conquista,¹⁵ del carácter de la propiedad,¹⁶ del contraste entre "colonias de poblamiento" y colonias de "exploración";¹⁷ o aun en las instituciones, leyes (sesmarias, mercedes) y costumbres (posesiones, composiciones) que regulaban el acceso a la tierra y a la mano de obra.

Según ese ángulo interpretativo, la existencia de la frontera aparece desde la óptica del medio geográfico (en general adverso) al cual se adhirieron hábitos y costumbres de la península ibérica. Mientras que desde la perspectiva turneriana fue la frontera la que moldeó a la nueva sociedad, desde la que algunos llaman de "genética", la herencia del colonizador tiene un papel mucho más decisivo. La confrontación entre las dos perspectivas, por ejemplo en la obra de Richard Morse y en los estudios que tratan del iberismo y del americanismo, dio origen a trabajos que buscan resaltar la dinámica propia a la lógica de la conquista, y que de alguna manera aproximan las dos herencias.¹⁸

En Argentina y en Brasil existe un punto en el cual la herencia colonial es notable: la visión del colonizador sobre el territorio fue, en gran medida, adoptada por los grupos dominantes en la organización del Estado.

Portugal y España, al repartirse entre sí el mundo extraeuropeo, delimitaron hasta los espacios de expansión potencial de sus imperios de ultramar. Con eso definieron grandes áreas de jurisdicción formal de cada metrópoli, incluyendo en ellas extensiones de expansión futura, lo que algunos autores llaman de fondos territoriales. Los fondos territoriales eran áreas aún no exploradas por el colonizador, de conocimiento incierto y muchas veces apenas genéricamente señaladas en la cartografía de la época. Se trata de los sertões, de las fronteras, de los lugares todavía bajo el dominio de la naturaleza o de los nativos. En la óptica de la colonización, son las reservas de espacios de apropiación futura; los lugares para hacer posible la expansión de la colonia.¹⁹

Del siglo XVI al XVIII, la defensa y manutención de los fondos territoriales del continente americano constituyeron un objetivo muy claro de las metrópolis ibéricas.

El "gran señor" rural brasileño, por ejemplo, mirándose como heredero de la metrópoli, asimiló el pasado colonial enfatizando la continuidad aun donde no existía, como aparece con nitidez en uno de los mitos fundadores de la nación, el cual considera la totalidad territorial del imperio como una dádiva de la metrópoli. Este grupo, al no reconocerse en la masa de esclavos y mestizos que constituían la mayoría de la población, identifica al país con el territorio (supuestamente heredado), y considera la tarea fundamental del Estado defender la soberanía sobre los fondos territoriales, y su objetivo primordial la ocupación del territorio.

Robert de Moraes destaca una de las consecuencias de esa visión prestada: en el cuadro de la formación nacional hay un territorio que ocupar y un Estado en construcción, pero la población disponible no se ajusta a los modelos identitarios vigentes en los centros hegemónicos. Brasil no será concebido como un pueblo, y sí como una porción del espacio terrestre.²⁰

En otros términos, la clase superior de la colonia, formada por los propietarios de esclavos y por los grandes comerciantes, heredó la visión del colonizador sobre la colonia, es decir, no avistaba un pueblo pero sí un espacio, que ahora era de ellos, que cabía organizar en un Estado y poblar, ya que la población esclava y mestiza no se amoldaba a la visión etnocéntrica que poseían de la noción de "pueblo". Eso explica, en gran medida, la preferencia por el inmigrante europeo en las políticas de tierras encuadradas por la legislación promulgada en la segunda mitad del siglo XIX.

Desde el punto de vista de la gestión de los fondos territoriales, la historia argentina del siglo XIX también sugiere la permanencia de la visión colonial. No solamente en el aspecto político la visión del territorio del virreinato de la Plata marcaba las clases dominantes de Buenos Aires en el momento de la independencia, lo que complicaba el proceso de constitución del Estado nacional,²¹ también la visión eurocéntrica de los colonizadores permanecía viva respecto a la población de las pampas, aunque llegara al siglo XIX envuelta en la ideología del progreso para la cual los indios y los gauchos no estaban preparados.²²

A pesar de las enormes diferencias en el plan de la organización política de las dos naciones²³ encontramos una visión común sobre el destino que debía darse a los fondos territoriales.

En los tres siglos de colonización ibérica los territorios que constituyeron Argentina y Brasil no deben ser vistos de manera simplista, como poblados solamente por grandes latifundiários, por un lado, y esclavos y gauchos, por el otro. Principalmente en el siglo XVIII, esas regiones presentaban una complejidad en sus estructuras de ocupación que ha sido objeto de trabajos recientes, con resultados que llevan a relativizar cualquier concepto excesivamente polarizado.²⁴ Sin embargo, y no obstante los múltiples enfoques que el tema permite, de la perspectiva que nos propusimos en este trabajo, es decir, aquélla de la construcción de los Estados nacionales en el siglo XIX, importa resaltar qué tanto de la defensa y ocupación de los fondos territoriales emprendida por los nuevos Estados tuvo la influencia de la visión heredada de los antiguos colonizadores; visión que implicaba un extrañamiento en relación con las poblaciones nativas y dispersas por el territorio, hecho que alcanzó toda su importancia en el momento de la elaboración de las leyes agrarias de colonización.

Los problemas de las leyes agrarias adoptadas después de 1850

Leyes de colonización en Argentina

A partir de 1850, Argentina conoció un intenso proceso de desarrollo capitalista y se integró definitivamente al mercado internacional tras sufrir cambios en la estructura de la producción. Algunos autores como Ricardo Ortiz destacaron los aspectos nuevos involucrados en la crianza de ovinos y en la introducción del trigo que contrastaban con las características del sector de ganado bovino y de producción de carne salada, incluso en relación con el mercado de destino.²⁵ Otros, como Jonathan Brown, prefirieron subrayar las continuidades entre los dos sectores, pero todos son unánimes en apuntar el nuevo dinamismo que se adueñó de la economía argentina a partir de 1860.

Después del movimiento de independencia, alentados por las innovaciones del libre comercio y por el interés comercial británico, se inicia una etapa de expansión productiva y se intensifica el proceso de apropiación de las tierras nuevas de la región de la pampa. Las políticas de tierras oficiales asumen formas diversas con resultados semejantes: la donación de tierras para militares, ocupaciones de hecho sin título de propiedad y antiguos sistemas de composición y concesión de tierras. Sin embargo, a partir de 1821, con la introducción de la idea de tierra fiscal -la tierra pública que serviría de garantía de préstamo en diferentes situaciones-, se instituyó el sistema de enfíteusis que, en la década de 1820, en los gobiernos de Rivadavia y Martín Rodríguez, fue responsable por la transferencia de cerca de 9 000 000 de hectáreas a manos privadas.

La ocupación y apropiación territorial de la región de la pampa en el siglo XIX fue en gran medida también la historia de la expulsión de los indios y los gauchos y de su sumisión a los terratenientes que monopolizaron la tierra y sus recursos para atender a las nuevas demandas del mercado mundial. Los indios nómadas fueron en su mayor parte subyugados por las campañas militares conocidas como la "conquista del desierto". Las primeras expediciones empezaron en la época de Rosas y extendieron la frontera de la provincia de Buenos Aires de 2 500 000 a 17 000 000 de hectáreas.²⁶

Después de 1852 fueron promulgadas varias leyes para regular la venta, la donación y el arrendamiento de las tierras públicas. La ley de octubre 1857 sustituyó la enfíteusis por el arrendamiento, y nuevamente fueron cedidas de esa forma grandes extensiones de tierras. En ese mismo año, una ley confiscó los bienes de Rosas y colocó a la venta sus tierras. La ley del 12 de octubre de 1858 anuló las donaciones hechas entre 1829 y 1852 y ordenó el arrendamiento de las tierras. En 1867, otra ley anularía ésta. Se puede percibir que después de 1850 la legislación agraria argentina se enredaba en órdenes y contraórdenes.²⁷

Para Ricardo Ortiz la situación mostraba que

El Estado argentino renunciaba pues a toda política tendiente a facilitar el afianzamiento de la inmigración mediante la posibilidad de adquirir tierras. En lugar de colonos no solicitó desde entonces sino peones. Es lógico pues que aparte otros factores que pudieran decidirlo, como la estabilidad política, la mayor proximidad en el caso de Estados Unidos y los indudables atractivos del lenguaje y las costumbres similares, la población europea por la que clamaba Alberdi, es decir, los granjeros del norte de Europa, se dirigieran a Estados Unidos, a Australia, al Cabo, a todos los sitios en que a cambio de la propiedad de la tierra hallasen el reconocimiento de su capacidad técnica para trabajarla.²⁸

Ocurrieron tentativas para alterar la inflexión dada por esta política de tierras, como bien sugiere la trayectoria del presidente Nicolás Avellaneda. A lo largo de su carrera de político, escritor y abogado, Avellaneda demostró una preocupación constante por los problemas relativos a la inmigración, a la agricultura y a la colonización. Defendió sus puntos de vista a propósito de la ocupación y la apropiación territorial, en una comparación constante con Estados Unidos, que venía logrando éxito en la atracción de inmigrantes europeos. Consideraba un error estratégico el carácter fiscal que había marcado la política de tierras argentina hasta los años de 1860. La formación de la propiedad privada sobre las tierras baldías no debería ser, en su opinión, un negocio fiscal, una operación para recoger dinero; debía considerar en primer lugar el poblamiento. Cuando el objetivo era ése, el precio de venta de la tierra pública asumía una importancia secundaria. En lugar de eso, el camino que venía recorriendo Argentina duplicaría el precio de la tierra entre 1852 y 1857. Un aumento de esa naturaleza alejaba la inmigración, pues implicaba perturbaciones en la vida rural y diseminaba la inseguridad.²⁹

Además de mantener constante el precio de la tierra, Estados Unidos garantizaba con más rigor la validez de los títulos de tierra, mientras que en Argentina "los precios de la tierra son quizás muy crecidos todavía, si se tiene en cuenta lo poco que nuestros gobiernos garantizan la propiedad territorial, sobre todo la que está próxima a las fronteras".³⁰

Aunque la especulación con tierras haya sido una constante en los países de "frontera móvil", en el caso de Argentina la valorización de la tierra fue uno de los lados más espectaculares de la especulación que marcó la economía en el siglo XIX. El encargado de los negocios británicos estimaba que entre 1860 y 1865 el valor de la tierra se había duplicado en Buenos Aires. En 1872, el Buenos Aires Standard afirmaba que el valor de la tierra en el entorno de la capital había aumentado 50 veces entre 1850 y 1870. Hubo casos registrados de valorización de tierras cuya magnitud variaba entre 150 y 1 000 a partir de la época de la "conquista del desierto"³¹ y hasta 1910.³² Cortés Conde estimó que entre 1903 y 1911, en las regiones de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos y La Pampa, la valorización de la tierra alcanzó 285.7%, tasa muy superior a la del aumento de los precios y los salarios.³³

Este notable incremento ocurría cuando en el escenario internacional la actuación de Estados Unidos estaba llevando a la caída del precio de la tierra. En efecto, a partir de 1850 éste cayó a consecuencia de la adopción de la política de homestead. Así como Argentina, pero en menor medida, Brasil no acompañó esta caída, y la política de tierras de ambos quedó desfasada.³⁴

La ley de tierras de 1876, conocida como ley Avellaneda, buscaba enfocar las tierras nacionales desde el ángulo del poblamiento, y su objetivo era facilitar las condiciones de acceso a la tierra a los agricultores.³⁵ La ley previo la división del dominio público en sectores de 40 000 ha, subdivididos en lotes de 100. Ocho lotes en cada sección serían reservados para las villas y las tierras municipales. Los 100 primeros lotes de cada sección serían distribuidos gratuitamente a los inmigrantes, mientras que los demás se venderían (a un máximo de cuatro lotes por persona) a precios módicos, pagables en cuotas divisibles entre diez años. Creaba la Oficina de Tierras y Colonias (subordinada al Ministerio del Interior), organismo que con el tiempo ganó pésima reputación, acusado de burocrático y corrupto. Algunos escándalos involucraron a sus funcionarios, acusados en 1910 de transferir enormes extensiones del dominio público a los propietarios particulares influyentes y recibiendo a cambio soborno. Aunque la ley objetivase la colonización, sus cláusulas permitieron la cesión de grandes extensiones de tierras a las compañías de colonización privadas que podían escoger, subdividir y colonizar tierras por cuenta propia. Los especuladores utilizaron estas facilidades para distorsionar la ley Avellaneda, de modo semejante a como ocurrió en Brasil con la ley de tierras de 1850. En sus 25 años de existencia, solamente catorce de las 225 compañías de colonización cumplieron las exigencias contenidas en la ley.³⁶ Por otro lado, aunque de modo deformado, la aplicación de la ley Avellaneda quedó restringida a los territorios nacionales, y afectó muy poco la zona de cultivo de trigo.

En Santa Fe, por ejemplo, después de 1850 el gobierno fundó colonias vendiendo tierras a los extranjeros.³⁷ En el periodo 1850-1860 predominaron, aunque en número poco significativo, las colonias engañosamente llamadas de "oficiales", que en realidad eran una iniciativa particular bajo control gubernamental. Sin embargo, a partir de 1895 la forma más común adoptada fue la de las colonias particulares, que implicaban el arrendamiento subsidiado (a través de un intermediario, en general comerciante) de la tierra.³⁸

Según Jorge Sabato, era evidente la influencia de la política estadunidense de tierras, de concesión de homesteads, en la ley Nacional de Colonización y Tierras. Pero no obstante que esta política fue proclamada y difundida durante más de 30 años, su aplicación se enredó en la malla de intereses en favor de la concentración de las tierras, alejándola del objetivo previsto. Así, cuando en la década de 1880 se completó la "conquista del desierto", prevalecieron una vez más los métodos especulativos. Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba consolidaron la forma "gran propiedad", y luego la extendieron a todo el territorio de la pampa.³⁹ La expedición militar de Roca contra los indios pampeanos en 1879-1880 duplicó las dimensiones de la provincia de Buenos Aires y agregó enormes cantidades de tierras fiscales nacionales al sur del río Negro. Esta nueva riqueza territorial fue distribuida en la forma tradicional: donada o vendida a propietarios de tierras establecidos o a especuladores, en vastos lotes, por cifras irrisorias. Gran parte del costo militar de la expedición fue financiada con bonos rescatables en tierras públicas en un plazo de cinco años. A medida que la frontera avanzaba, con el desbravamiento de las tierras, los portadores de bonos del gobierno escogían los lotes a un costo de 400 pesos de plata por legua cuadrada. Cuando las tierras fueron ofrecidas en subasta pública en noviembre de 1882, cada comprador debía limitarse, en teoría, a 40 000 hectáreas, pero los especuladores usaron agentes o nombres ficticios para sobrepasar ese límite. El auge económico de 18821889 aceleró la enajenación de las tierras fiscales. Los grupos comerciales de Buenos Aires, los inversionistas extranjeros y los intereses especulativos adquirieron enormes extensiones de tierras, no sólo en la pampa, también en la Patagonia, Misiones y Chaco. Dice Sabato: "Los intereses en juego neutralizaron las disposiciones de la ley nacional de 1876, restringieron los alcances de la ley de tierras de 1884 y aprovecharon en su favor la ley de la provincia de Buenos Aires, que en 1887, favorecía la creación de centros de colonización agrícola en su territorio."⁴⁰

Una ley que estipulaba la entrega de pequeños lotes de tierras públicas provinciales a los agricultores no siguió adelante en la legislatura de Buenos Aires en 1875. Por otro lado, la ley de 1887, que otorgaba a los propietarios la posibilidad de obtener créditos en los bancos oficiales (Banco Hipotecario, por ejemplo), basada en la promesa de subdividir y colonizar una porción de tierras, fue usada para obtener crédito fraudulentamente, sin que los demandantes tuviesen la intención o la condición de cumplir lo que estaba establecido en la ley. El Banco Hipotecario estaba autorizado a prestar, en dinero, hasta mitad del valor de la tierra ofrecida como garantía. Pero en realidad no prestaba dinero y sí distribuía cédulas. Estas cédulas eran negociadas en el mercado y se prestaron a toda suerte de especulación financiera. Un analista afirma que las cédulas agrarias del Banco Hipotecario fueron un instrumento de especulación inflacionaria que permitió que los grandes propietarios adquirieran más tierras y obtuvieran más financiamiento, principalmente externo.⁴¹

En 1896 un proyecto de reforma de la ley Avellaneda fue rechazado en el Congreso. También fue derrotada la propuesta de instituir un impuesto progresivo sobre las tierras ociosas con superficies mayores a 10 000 hectáreas.

Cuando en 1903 el Congreso promulgó finalmente una legislación territorial de carácter amplio (ley orgánica 4167), que clasificaba las tierras fiscales como de pastoreo, de agricultura o forestales, y estipulaba su arrendamiento o venta sistemática, el proceso de apropiación territorial estaba, en gran medida, concluido. Toda la región de la pampa había pasado hacía mucho tiempo a manos privadas, y las tierras estaban monopolizadas, retenidas en algunos casos con vistas a la especulación; en otros, debido al prestigio que prestaban a sus dueños; otras fueron aprovechadas productivamente en grandes empresas agrícolas, pero sólo excepcionalmente se convirtieron en pequeñas propiedades de agricultores.

A fines del siglo las autoridades nacionales o provinciales no se encontraban en condiciones de formular una política de tierras adecuada a las necesidades del inmigrante o del pequeño agricultor. Los gobiernos ya no poseían tierras en las zonas agrícolas. Las tierras de la pampa estaban valorizadas y los propietarios no tenían ninguna intención de separarse de ellas. Las miradas pesimistas y el balance negativo del periodo de la gran expansión, detectados por Donghi en la generación de 1890, muestran que la conciencia crítica de que el modelo de acceso limitado a la tierra no produciría la sociedad deseada, llegó cuando la capacidad de revertir los rumbos de la apropiación territorial estaba disminuida.⁴²

Para algunos autores, como Richard Slatta, la consecuencia del sentido dado al proceso de apropiación de las tierras públicas nacionales fue el aumento constante del poder de los propietarios de tierras desde el tiempo de Rosas y Urquiza: "For a century after independence, powerful landowners shaped the nation's destiny through purposeful legal, economic, military, and political actions. Ruling elites ably protected and promoted their own class interests at the expense of the rural and urban masses.⁴³

Comentando la situación agraria, un informe del Ministerio de la Agricultura afirmaba: "Nuestra legislación agraria es en cierto modo abundante para las tierras fiscales, pero sin que se apliquen mayormente para las que quedan aún en poder del Estado."⁴⁴

La ley de tierras de 1850 en Brasil

La influencia ejercida por el ejemplo de Estados Unidos en el tratamiento de la cuestión agraria brasileña a mediados del siglo XIX fue, en primer lugar, en el sentido de asegurar la compatibilidad de la institución esclavista con el desarrollo económico. Como es ampliamente conocido, la prohibición del tráfico internacional de esclavos hizo florecer el tráfico interprovincial, que tuvo como consecuencia la concentración de cautivos en la región centro sur del país. Pero hasta 1870 esto no pareció preocupar sobremanera las clases dominantes, que creían posible conciliar la existencia de un sector esclavista en la sociedad con la introducción de inmigrantes libres, ya sea para trabajar en las haciendas, o para comprar un lote de tierras y convertirse en pequeños propietarios. Se percibe la importancia de la inspiración estadunidense, vista a través del prisma de los intereses inmediatos de los señores de esclavos que fallaban en la percepción de que aquella convivencia no iba a durar. Respecto a la atracción de inmigrantes extranjeros, el ejemplo estadunidense inspiró al gobierno brasileño a reglamentar los títulos de tierras que se encontraban en completo alboroto. La opinión dominante en los círculos próximos al poder está bien expresada en las palabras de Handelmann, el historiador alemán que mantenía correspondencia con el emperador:

A medição e demarcação de pequenos lotes de terras ao alcance de mediocres fortunas, situados em pontos convenientes, e expostos à venda, de maneira que o imigrante possa contar obtê-los logo após a sua chegada, ou logo que lho permitam seus recursos, se não são por si sós a condição exclusiva de imigração (espontânea), são, sem dúvida, a mais poderosa alavanca para fomentá-la. Isto se comprova desde decênios na União Americana, e, sem dúvida, ela deve justamente a seu bem organizado sistema de parcelamento e à venda de terras públicas a incessante corrente imigratória que se derrama ali.⁴⁵

La promulgación de la Ley de Tierras de 1850, alterando el estatuto de la propiedad territorial en Brasil, buscaba establecer una política de tierras que regulase la situación de los títulos de tierras y estimulase la inmigración. Sin embargo, la motivación de corto plazo que inspiró la adopción de la ley no debe hacernos olvidar su importancia para la historia de la propiedad de la tierra en Brasil que, como veremos, fue finalmente el aspecto más duradero de su influencia.

Había, sin duda, la intención del Estado imperial de que la ley proveyese a los poderes públicos los mecanismos necesarios para ejercer el dominio sobre las llamadas tierras devolutas (públicas), reglamentando su transferencia para el dominio privado y, al mismo tiempo, regulase la situación de las tierras que ya habían pasado a esta condición.

En sus primeros artículos, la ley prohibía la adquisición de tierras devolutas por otro medio que no fuera la compra. Por otro lado, determinaba la forma como los particulares, tuvieran títulos legítimos o no, podrían convertirse en propietarios plenos. Para eso bastaba que midiesen y demarcasen sus tierras y entrasen con una solicitud para expedición de título que sería proporcionado por una repartición general de las tierras públicas a ser creada. El gobierno marcaría los plazos dentro de los cuales deberían ser medidas las posesiones y las sesmarias, designaría e instruiría a las personas que harían las mediciones, pudiendo, en caso de que lo juzgase conveniente, prorrogar los plazos marcados. Cabía al gobierno realizar la medición de las tierras devolutas, respetando los derechos de los ocupantes y sesmeiros, lo que significaba respetar los plazos marcados para el cumplimiento de las determinaciones de la ley.

Cabía al gobierno, también, proveer los medios prácticos por los cuales sería separado el dominio público del dominio particular, especificando cuáles serían las autoridades que procederían administrativamente a la ejecución de esa tarea. Esas reglas estarían especificadas en el reglamento que seguiría la ley.⁴⁶

El gobierno reservaría las tierras devolutas que juzgase necesarias para la colonización indígena, para la fundación de poblaciones y para la construcción naval. Organizaría también por secciones el registro de las tierras ocupadas a partir de declaraciones hechas por los propios poseedores, imponiendo multas a aquellos que dejasen de hacerlo en los plazos marcados.

El gobierno estaba autorizado a vender las tierras devolutas en subasta pública o fuera de ella, como y cuando juzgase conveniente. Los lotes medirían 500 brazas de lado.⁴⁷ El precio de la tierra variaría dentro de los siguientes límites: medio real y dos réis por braza cuadrada, según la calidad y situación de los lotes.⁴⁸

Respecto a la inmigración, la ley determinaba que los extranjeros que comprasen tierras y se establecieran en ellas serían naturalizados, si quisieran, después de dos años de residencia, y quedarían exentos de servicio militar, pero no del servicio de la Guardia Nacional del municipio. Quedaba también autorizado el gobierno a mandar traer anualmente, a costa del Tesoro, cierto número de colonos libres para ser empleados, por el tiempo que fuera marcado, en establecimientos agrícolas, en los trabajos dirigidos por la administración pública o en la formación de colonias en los lugares en que éstas más conviniesen, tomando anticipadamente las medidas necesarias para que tales colonos encontrasen empleo en cuanto desembarcasen.

El producto de la venta de las tierras y de los derechos de cancillería sería aplicado en la ulterior medición de las tierras devolutas y en la importación de colonos libres.

La ley fue concebida en un espíritu conciliatorio. Quería detener la apropiación de las tierras devolutas, pero no quería contrariar a los ocupantes. Hizo inoperante la prohibición de la posesión. Retiró del proyecto anterior el impuesto territorial, desistiendo así de una importantísima fuente de recursos. Preveía la instalación de colonos en las tierras públicas vendidas para la formación de colonias, pero prometía usar los recursos recaudados en la importación de trabajadores para las haciendas. Todas estas conciliaciones demuestran que no había una corriente fuerte dentro de la sociedad brasileña que propugnase por una política de tierras distinta de aquella que marcara la historia agraria colonial. En otras palabras, la formación de extensos latifundios.

La historiografía tradicional apunta como motivación principal de la adopción de la ley los desdoblamientos esperados de la cesación del tráfico de esclavos. Estos desdoblamientos eran fundamentalmente pensados en relación con la inmigración extranjera, su atracción y localización.⁴⁹ En este particular, se nota que en la historiografía la ley tuvo un destino opuesto a aquél de la ley de sesmarias. En esta última, en general, los autores no veían lo concerniente a la cuestión de la mano de obra, y en la del siglo XIX es solamente éste el aspecto destacado. Creemos que es necesario agregar a esos factores la transformación del carácter de la propiedad. La institución de la propiedad plena fue un paso muy importante en la consolidación del Estado imperial e indispensable para la modernización de la sociedad y de la economía.

El reglamento promulgado en 1854 dificultó la delimitación de las tierras públicas, obstruyendo aún más los ineficientes servicios de tierras que debían ser demarcadas para establecer en ellas a los inmigrantes, que por supuesto no afluyeron en la misma proporción con que iban a Estados Unidos o incluso a Argentina.

El punto débil del reglamento era el hecho de que la primera iniciativa, aquella que desencadenaría todo el proceso de demarcación de tierras, estaba en manos de particulares. Todo dependía de la información pretendida por el gobierno sobre la existencia o no de tierras devolutas en tal o cual comarca o municipio. Entonces los organismos competentes iniciarían la debida medición y demarcación y eso haría posible destinar esas tierras para la venta y la colonización. Sin embargo, esa información dependía de la demarcación de las tierras bajo el dominio de los particulares que, por efecto de la ley, serían legitimadas o revalidadas. El juez comisario encargado de la medición y demarcación de esas tierras, a su vez, tenía que esperar el requerimiento de los particulares para dar inicio al proceso. Sólo entonces esa información llegaría al presidente de la provincia, que informaría a los órganos competentes. Finalmente, esos órganos sabrían qué tierras, de aquella comarca o municipio, tenían propietario o estaban en proceso de legalización. Lo que sobrase eran tierras devolutas. Por lo tanto, en el centro de todo el proceso estaba el factor que accionaría todo el mecanismo: el requerimiento del ocupante o sesmeiro para medir y demarcar sus tierras.

La elaboración del catastro de tierras no funcionó, y el llamado Registro del vicario fue otra puerta abierta para los fraudes.⁵⁰ Las legislaciones siguientes continuaron dejando inconclusa la delimitación de las tierras públicas, que hasta hoy todavía no se ha completado.

El que los asuntos permanezcan en suspenso se debe a que los ocupantes de terrenos no recurrieron a las instancias administrativas para regularizar sus títulos, o aun para obtener uno. En un trabajo anterior presentamos la hipótesis de que la razón puede encontrarse en los huecos abiertos por la legislación, que consisten, sobre todo, en la circunstancia de que no hacerlo no provocaba la pérdida de las tierras. Así se expresó Teixeira de Freitas, el respetado jurisconsulto del Imperio, cuya obra sirvió de referencia para el Código Civil de 1916:

A revalidação e legitimação, das posses de terras, nos termos da legislação das terras devolutas e públicas, não é uma obrigação dos possuidores, a cujo cumprimento possam ser compelidos judicialmente ou administrativamente. É um direito, que lhes foi facultado, e de que podem usar, se quiserem. Não usando, deixando de proceder à respectiva medição nos prazos marcados, incorrem em comisso do artigo 8° da Lei de 18 de setembro de 1850. Não se confunda com este comisso o da legislação das sesmarias atendido nos casos de revalidação.⁵¹

Como consecuencia, la ley de 1850, que debería ser una ley que definiera el destino para las tierras públicas, no logró ni siquiera demarcar las devolutas. Con eso, el establecimiento de cualquier política de tierras que previera la colonización quedó perjudicada.⁵²

Un observador extranjero percibió, con razón, que dada la situación de debilidad del Estado frente a los propietarios de tierras, era mucho más importante establecer una política para las tierras que todavía estaban en su poder que preocuparse en recuperar aquellas que ya estaban en manos de particulares.

El hecho de que gracias a las fallas en su composición la ley haya servido, en el periodo de su vigencia y hasta mucho después, para regularizar la ocupación -que continuó desenfrenadamente- y no para detenerla, constituye quizás el aspecto más distintivo de la formación de la propiedad de la tierra en Brasil. Vale notar que esta forma de apropiación no ha perdido su importancia en los días actuales, a pesar de los esfuerzos emprendidos por algunas administraciones.

Después de 1870 el fracaso del intento por conciliar la esclavitud con el trabajo libre quedó patente por los acontecimientos, en el plano externo, con el estallido de la guerra civil estadunidense y la derrota del Sur esclavista, y en el interno, con la adopción de la ley del Vientre Libre.

Os resultados do primeiro censo nacional, o de 1872, vieram confirmar as suspeitas e as apreensões em torno de um desequilíbrio que tornava a escravidão ainda mais vulnerável às pressões do poder, enfraquecendo o compromisso da grande lavoura nortista com a instituição servil ao concentrar nas províncias cafeeiras 2/3 de toda a população escrava do país. Era a sobrevivência do sistema escravagista que estava em jogo e os mais pessimistas, até mesmo o Imperador, temiam inclusive a repetição no Brasil do conflito regional que, nos Estados Unidos, levara à guerra de secessão. Nesta mudança de atitudes, o divisor de águas é, sem dúvida, a lei Rio Branco, que emancipou o ventre. O apoio dispensado pelas bancadas nortistas à sua aprovação é que fez nascer, entre os representantes das províncias cafeeiras, as primeiras desconfianças com relação ao tráfico [interprovincial], os primeiros temores de que ele operasse em detrimento dos interesses escravocratas.⁵³

A medida que los cafetaleros se distanciaron del sistema esclavista, creció el interés por la inmigración subsidiada para las haciendas de café, y el estado de São Paulo se empeñó en esta dirección. Vale relevar el papel desempeñado por la existencia de tierras "no apropiadas" en la marcha del café hacia el oeste. Al transformarse en producto de exportación, el café tuvo su producción concentrada en la región montañosa próxima a Río de Janeiro. Se expandió por el Vale del Paraíba y después de los años 1860 tomó el rumbo de las tierras moradas de São Paulo. La empresa cafetalera, según Celso Furtado, presentaba un bajo grado de capitalización porque se basaba ampliamente en la utilización del factor tierra.⁵⁴ A veces las tierras devolutas estaban ocupadas por la agricultura de subsistencia de pequeños ocupantes a los que fue necesario "desplazar":

Na medica em que as fronteiras do café deslocam-se para o interior do país, a proporção de terras "devolutas" torna-se maior. Então os homens do café ocupam, apropriam-se dessas terras. Para fazer isso, era necessário estabelecer um título de propriedade, coisa fácil para a burguesia cafeeira, que controlava diretamente o poder. Assim, de um dia para o outro, essas terras tornavam-se sua propriedade e eles podiam nelas estabelecer o café. Como essas terras jamais haviam "pertencido" a alguém, a lei estava do lado do proprietário. Tratava-se simplesmente de expulsar os ocupantes. Para isso, a burguesia cafeeira empregava homens hábeis no gatilho. Se a resistência era muito grande, ela apelava para a milícia estadual ou mesmo para o exército.⁵⁵

Retomando la cuestión colocada por Celso Furtado, Sergio Silva afirma que el débil desarrollo del capital en cuanto a la producción "parece explicar se pela abundancia de terras, pela possibilidade de expandir a monocultura cafeeira com sucessivos avanços da fronteira agrícola e com poucos investimentos diretamente produtivos". Y concluye que la disponibilidad relativa de tierras fue, en sí misma, un elemento determinante de las formas de desarrollo del capital.⁵⁶

Para regularizar la situación de los grandes ocupantes, el estado de São Paulo promulgó una ley en 1921, reglamentada en 1922, que legalizó la situación de todas las posesiones irregulares del estado.⁵⁷

El desinterés del gobierno imperial en la política de colonización, inaugurada por la ley de 1850, puede ser observado en los percances sufridos por los intentos de formación de núcleos coloniales. Además de eso, como dijimos anteriormente, los precios de los lotes de tierras que deberían ser vendidos a los inmigrantes no acompañaron la tendencia internacional a la baja en el precio de la tierra durante la segunda mitad del siglo, demostrando que si hubo algún interés en el momento de la elaboración de la ley, éste se debilitó al punto de prácticamente desaparecer a lo largo de los últimos años del imperio y primeros de la república, excepto en Río Grande del Sur.

Restó, por lo tanto, como papel esencial desempeñado por la ley de 1850, operar la transición de un sistema concesionario de donación de tierras (sesmarias) a uno de propiedad plena.⁵⁸ Como en otras situaciones históricas, la redefinición de los derechos de propiedad fue hecha por y para los propietarios de tierras, de manera que la concentración de la propiedad de la tierra fue reafirmada.

Desplazamiento de la frontera y construcción del Estado

Siguiendo la bibliografía consagrada en Brasil y en Argentina al análisis de las políticas de tierras nos encontramos, en un extremo del proceso, con especuladores, inversionistas extranjeros, grandes propietarios, comerciantes y militares, beneficiándose del proceso de apropiación territorial en detrimento de ex esclavos, inmigrantes, peones, gauchos, etc., dando como resultado la expansión de los latifundios. En el otro extremo, los Estados nacionales en fase de consolidación, aparentemente incapaces de ordenar de otro modo la apropiación territorial. La lectura de los documentos de la época induce a creer que, en determinadas circunstancias, la "abundancia de tierras"⁵⁹ fue vista como un obstáculo a ser superado. Sea en la visión paradigmática de Sarmiento, que veía los "espacios vacíos" como lugar de la barbarie, o en la del Parlamento brasileño, donde las discusiones a propósito del primer proyecto de ley de tierras giraron con frecuencia alrededor de las teorías de Wakefield sobre el precio de la tierra, la visión de las tierras de la "frontera" como un manantial de riquezas, común en Estados Unidos, no caracterizó el discurso de los políticos del periodo.⁶⁰ ¿Qué circunstancias eran ésas? Aunque el Estado absorbiese la visión colonial heredada de que el interior representaba "fondos territoriales" que debían ser preservados y defendidos, su identificación con las clases dominantes de propietarios lo llevaba a asumir una preocupación "privada": la de que el acceso a la tierra facilitado a los grandes contingentes de inmigrantes o ex esclavos acarrearía una posible escasez de mano de obra.

Sin embargo, existe también otra dimensión que sería interesante investigar: en qué medida los actos administrativos que representaron la aplicación de políticas de tierras formaron parte de estrategias políticas más amplias que surgían de la conservación o constitución del sistema de poder que traspasaba la organización social.

No podemos perder de vista el hecho de que el periodo se caracterizó por un proceso de concentración de poderes y que el desmembramiento del patrimonio de tierras públicas y la cesión de grandes extensiones de tierras para miembros de la oligarquía y sus aliados no tuvo por objetivo obtener fondos para hacer frente a los costos de construcción del Estado (en contraste con uno de los aspectos de la política de tierras de Estados Unidos en el siglo XIX). Sería útil investigar hasta qué punto el proceso de apropiación territorial fue parte integrante del proceso de concentración de poder.

La espacialidad del Estado moderno, que está en la base de la formación de los territorios estatales nacionales del siglo XIX, tiene su génesis en el proceso de centralización del poder. La primera mitad del siglo XIX fue el momento de afirmación de la soberanía, de construcción de la unidad territorial y de centralización política bajo la hegemonía oligárquica, pero fue, al mismo tiempo, el momento de desplazamiento de la frontera, de incorporación de partes considerables de los "fondos territoriales" a la economía "europea".

Luego constatamos que, de modo distinto al observado en Europa,⁶¹ la concentración y la centralización del poder, inherentes a la construcción del Estado moderno, ocurrieron cuando aún había gran disponibilidad de tierras pasibles de ser cedidas a cambio de apoyos políticos. Los mecanismos de extracción fiscal (poco desarrollados) tuvieron un papel bastante secundario en la financiación del Estado. Además del recurso al endeudamiento externo, la utilización del patrimonio de tierras públicas a cambio de apoyo político fue corriente. Sea por la distribución de largos tratos de tierras como ocurrió en Argentina, o cerrando los ojos a la apropiación privada como en Brasil, las tierras públicas fueron usadas a cambio de apoyo o alianza política, neutralizando así a los grupos oligárquicos rivales.

En la primera mitad del siglo XIX, en Argentina y Brasil el obstáculo fundamental en la trayectoria de la formación de la nación era el peligro de la fragmentación.

Entre 1810 y 1853, el conjunto de pueblos que corresponderían a la futura república Argentina careció de texto constitucional y de estructura estatal permanente. En ese periodo, el llamado federalismo argentino era un conjunto de tendencias doctrinariamente poco definidas que logró con dificultad dar sustancia a una débil confederación vigente entre 1831 y 1853. Una confederación que más parecía una alianza, una vez que pocos meses después de formada, su órgano central de gobierno desaparecía. Se acostumbra destacar en ese periodo el papel de los caudillos provinciales, considerados los principales exponentes de la tendencia confederada.⁶² El espacio dejado por la caída del Estado central fue ocupado de inmediato por un conjunto de provincias que a continuación se proclamaron unidas, y que estarían efectivamente unidas en algunos puntos por tratados bilaterales o unilaterales, pero que sólo reconocían, como nudo común a todas, la delegación de poderes de los asuntos relativos a las relaciones exteriores en Buenos Aires, que heredara el aparato administrativo y la mayor parte de los recursos fiscales del finado Estado central. En la historiografía argentina esa etapa turbulenta de la formación de la nación también tiene sus puntos anacrónicos, como por ejemplo el de postular una nacionalidad argentina como ya existente en 1810, lo que subestima los esfuerzos necesarios para congregar sólidamente las diferentes regiones y sus oligarquías.⁶³ El proceso de apropiación territorial, por lo tanto, corrió paralelo al proceso de construcción de la unidad territorial y nacional. La concesión de tierra, un bien fundamental de producción para la continuidad de la expansión económica, fue usada para recompensar aliados, y su confiscación para punir a los rebeldes. En efecto, la ley de enfíteusís de Rívadavía y las sucesivas políticas adoptadas hasta 1852, si bien distintas y contradictorias en su texto, tuvieron un mismo resultado: que la tierra fuera entregada en grandes propiedades y a precios bajísimos o nulos. Los grandes beneficiarios de ía época de Rosas -los Anchorena y los Vela, familias tradicionales de latifundistas-, supieron adaptarse a los cambios políticos de manera que no perdieron sus tierras con la derrota del "tirano" y mantuvieron su poder después de la caída de Rosas, y como ellas muchas otras.⁶⁴

Con la ascensión de Julio Roca a la presidencia de la república en 1880 y la federalización (o capitalización) de Buenos Aires, terminó el periodo de división entre el estado de Buenos Aires y la Confederación Argentina. A esa altura, la mayor parte de las tierras de buena calidad y bien localizadas estaban en manos de la oligarquía territorial.

En el caso brasileño, la primera mitad del siglo XIX se caracterizó por la insubordinación de las provincias al gobierno central: las famosas "rebeliones provinciales". En la represión a la presión separatista se destacan dos aspectos decisivos: por un lado, el papel del duque de Caxias, comandante del brazo militar del proceso de unificación y, por el otro, la anticipación de la mayoría del emperador en una maniobra políticamente bien realizada para neutralizar a los secesionistas. Aunque el mito de la unidad heredada de la metrópoli presente en la historiografía tradicional tenga por efecto atenuar las dificultades enfrentadas para realizar el proceso de construcción de la nación, las investigaciones historiográficas más recientes tienden a resaltar la presencia inequívoca de fuerzas centrífugas y el complejo esfuerzo político y militar que se hizo necesario para mantener a las provincias unidas alrededor del emperador. También es forzoso percibir que a la centralización política del imperio (y su débil aparato estatal) no correspondía una economía integrada y cohesionada.

Fueron justamente las reivindicaciones federalistas comandadas por el sector dinámico de la economía del último cuarto del siglo XIX -la economía del café- las que derribaron al imperio e instauraron la primera república, caracterizada por la llamada "política de los gobernadores" para enfatizar la autonomía otorgada al poder provincial. Ese periodo también se caracterizó por la transferencia de grandes cantidades de tierras devolutas para el dominio privado, bajo la forma de posse (ocupación sin título de propiedad), que la ley de 1850 no logró inhibir. Dicha transferencia ocurrió en todo el territorio nacional, y se dio bajo la égida de los potentados locales (coronéis), a quienes las esferas provinciales y centrales del Estado daban total libertad de acción (inclusive y principalmente en el tratamiento de las tierras públicas) a cambio de apoyo político.

Más allá de los objetivos dictados por el crecimiento económico y el deseo de aprovecharse de las oportunidades de inserción en el mercado internacional para productos primarios, se puede concluir que, en los dos casos, tanto en Brasil como en Argentina, estos objetivos buscaban también debilitar y, si es posible, detener los movimientos contestatarios y centrífugos y obtener el apoyo de todas las oligarquías regionales para el proceso de centralización en curso. Los ex esclavos e inmigrantes no amenazaban el núcleo hegemónico, y fueron vistos y tratados como mano de obra. No hubo un esfuerzo serio por considerar a estos sectores en el acceso a la tierra, y las políticas de colonización de las tierras públicas funcionaron básicamente como anzuelo, independientemente de la intención y de la sinceridad de sus autores.

A primera vista, la existencia de algunas diferencias en el proceso de ocupación de la frontera en Argentina y en Brasil puede dificultar la constatación del fenómeno que describimos arriba (la utilización de la existencia de tierras públicas como "moneda de trueque" en el proceso de centralización y construcción del Estado). Nos estamos refiriendo al papel activo (o no) del Estado en la incorporación de las tierras de la frontera. En Argentina (como en Estados Unidos) el carácter guerrero y la resistencia ofrecida por los indios montados y armados obligaron a que el desplazamiento de la frontera asumiera "la naturaleza de un cerrado movimiento militar".⁶⁵ En virtud de eso, la colonización permaneció restringida, hasta aproximadamente 1870, a una región relativamente pequeña, al oeste y al sur de Buenos Aires. En Brasil, el verdadero factor de retardo del avance del poblamiento no fue el indio (de carácter poco agresivo y desarmado), sino el bosque impenetrable y cerrado, y el avance de la frontera ocurrió de modo lineal y por núcleos, sin necesidad de una "guerra de conquista" como la expedición de Roca.⁶⁶

La naturaleza distinta de los obstáculos a la ocupación territorial implicó diferentes actitudes del Estado respecto al proceso de creación de los "espacios vacíos". En Argentina, la incorporación de las tierras indígenas constituyó un movimiento que movilizó vastos recursos humanos y materiales, mientras que en Brasil, con algunas excepciones, la frontera se movió casi exclusivamente al ritmo de las oscilaciones económicas y de los intereses privados. Esta distinción concedió al proceso de ocupación de la frontera, en Argentina, un carácter tanto político -en el sentido estricto- como económico, mientras que en Brasil esta simultaneidad es menos visible. No obstante, a nuestro entender, tanto la fuerte presencia del Estado en un caso como el laissez-faire predominante en el otro, constituyeron formas asumidas por la construcción del consenso necesario para el proceso de centralización que en la práctica consistió, por un lado, en extraer el "poder" político privado de los "caudillos", "coroneles", "caciques", etc., y su concentración en el aparato estatal, y por el otro, en la manutención y fortalecimiento del poderío económico de los grandes propietarios de tierras que en ambos casos fueron los principales beneficiarios de la marcha de la frontera.

Como consecuencia, creemos que el desmembramiento del patrimonio de tierras públicas y la cesión de grandes extensiones a miembros de la oligarquía y aliados fue parte integrante del proceso de concentración de poder en curso: para llevar adelante el proceso político, las clases dirigentes organizadas en el Estado central usaron la cesión del patrimonio público como "moneda de trueque" para la obtención del apoyo político de los grupos que, de algún modo, podían amenazar su hegemonía o el propio proceso en curso, del cual dependía la inserción del país en la economía internacional.

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Notas

¹ Carmagnani, Estado, 1984, p. 22.

² Véase Silva, "Indígenas", 2002.

³ Knauss, Oeste, 2004.

⁴ Para una discusión de la teoría de la frontera véanse Lewis y Macgann, New, 1963; Weber y Rausch, Where. 1994, y Slotkín, Fatal, 1998.

⁵ Turner, Frontier, 1940, p. 3.

⁶ Mcneil, Great, 1983, pp. 17-26.

⁷ Véase por ejemplo la visión de S. B. de Holanda comentada en Wegner, Conquista, 2000; Zavala, "Frontiers", 1965, pp. 35-48, y Hennessy, Frontier, 1978.

⁸ El estudio comparado de los tres casos (Argentina, Brasil y Estados Unidos) fue desarrollado en proyecto financiado por FAPESP y resultó en la tesis de Libre Docencia, "A Fronteira e outros mitos", presentada en el Instituto de Economía de la UNICAMP en 2001.

⁹ Juan Manuel de Rosas (1793-1877) fue gobernador de la provincia de Buenos Aires en dos periodos: de 1829 a 1832 y de 1835 a 1852. Su derrota en 1852 en la batalla de Monte Caseros abrió una nueva etapa en el proceso de construcción del Estado argentino.

¹⁰ Véase Carmagnani, Estado, 1984, pp. 24-25.

¹¹ Sobre la herencia colonial española y portuguesa en relación con la tierra véase Chonchol, Sistemas, 1994, cap. II, pp. 59-111.

¹² La sesmaria es una institución portuguesa del siglo XVI. Consistía en la concesión de tierra a título precario con la obligación del concesionario de labrarla y cultivarla. Las sesmarias fueron establecidas en 1375 por el rey don Fernando, con el objeto de hacer producir las tierras abandonadas por sus propietarios. Los sesmeiros eran originalmente aquellos que concedían las sesmarias. Más tarde, la palabra sesmeiro designó al concesionario de la sesmaria.

¹³ Analizamos la ley de 1850, su reglamento y su aplicación en Silva, Terras, 1996.

¹⁴ Véase Halperin, "Canción", 1987, y Silva y Secreto, "Terras", 1999.

¹⁵ Hablando sobre la América española, Álvaro Jara dice: "En nuestro caso, la ocupación de la tierra y el poblamiento están condicionados al extremo por las características señoriales de la conquista, por la financiación privada de la empresa bélica española, por el sistema anexo de retribuciones y premios a los conquistadores, y asimismo por las características del sustrato social indígena, que presenta adjetivaciones propias y singulares en cada región de América." Jara, Tierras, 1973, p. 3.

¹⁶ Así discurre C. Cardoso sobre las diferencias entre los colonizadores: "as concepções sobre a propriedade não eram as mesmas do lado holandês e do lado francês nessa época. Se procurarmos apreender o caráter da propriedade territorial no conjunto das colônias escravistas da América Latina e das Antilhas no século XVIII, constataremos o seguinte: a) em certas colônias, a propriedade da terra tinha um caráter patrimonial, ou mesmo "dominial": é o caso das colônias francesas (Antilhas, Guianas), espanholas (Cuba) e do Brasil português; b) nas colônias inglesas e holandesas das Antilhas e das Guianas, essa propriedade tinha já, pelo contrário, um caráter nitidamente capitalista." Cardoso, Agricultura, 1979, p. 112.

¹⁷ Novais, Portugal 1986, cap. I, retoma la célebre tipología dei economista francés Leroy Beaulieu.

¹⁸ Morse, Espelho, 1988; para una discusión de iberismo y americanismo en S. Buarque de Holanda véase Vegner, Conquista, 2000.

¹⁹ Moraes, Território, 2002, p. 88 y especialmente el cap. 4, pp. 77-94.

²⁰ Ibid., p. 114.

²¹ Sobre el proceso de construcción del Estado véase Chiaramonte, "Federalismo", 1993.

²² En la obra clásica de Sarmiento, Facundo, 1986, p. 45 y passim se encuentra una opinión desfavorable sobre los gauchos. Para conocer la visión que los intelectuales argentinos (Sarmiento, Alberdi, Echeverría, Fragueiro, Frías, etc.) tenían del poblamiento y civilización del territorio véase Halperin, Nación, 1997.

²³ Una comparación esclarecedora se encuentra en Uricoechea, Minotauro, 1978, cap. III.

²⁴ Sobre la ocupación de la tierra a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX véase por ejemplo Garavaglia, "Siglo", 1999, y Costa, Arraia-Miúda, 1992; sobre la mano de obra en el mismo periodo véase, por ejemplo, Mayo, Estancia, 1995, y Garavaglia y Gelman, Mundo, 1989.

²⁵ Ortiz, Historia, 1978, pp. 67-79

²⁶ Sabato, Capitalismo, 1989, p. 56.

²⁷ Avellaneda, Estudios, 1867, pp. 166-167.

²⁸ Ortiz, Historia, 1978, p. 109.

²⁹ Avellaneda, Estudios, 1867, pp. 169-170.

³⁰ Ruiz, Valor, 1868, p. 45.

³¹ Rapoport et al., Historia, 2000, p. 26, advierte cómo es contradictoria la expresión "conquista del desierto": "era necesario conquistarlo, precisamente porque no era un desierto.

³² Sabato, Clase, 1988, pp. 41-42.

³³ Cortés, "Padrones", 1973, pp. 116-119.

³⁴ Tavares comenta esta situación en "Memória sobre imigração" en Males, 1939. Comentamos sus observaciones en Silva, "Tavares", 1998,

³⁵ Avellaneda, Estudios, 1867, p. 172. Sobre los resultados de la aplicación de la ley de 1876 véase Oroño, Informe, 1890.

³⁶ Scobie, Revolución, 1982, pp. 150-156; Gori, Inmigración, 1986, pp. 88-102, y Camacho, Legislación, 1944, pp. 167-168.

³⁷ Cárcano, Evolución, 1972, p. 34.

³⁸ Gallo, Pampa, 1984, pp. 69-73.

³⁹ Sabato, Clase, 1988, p. 54.

⁴⁰ Ibid., p. 55; también Cárcano, Evolución, 1972, cap. XIX.

⁴¹ Sabato, Clase, 1988, pp. 105-107.

⁴² Halperin, "Canción", 1987, pp. 253-276.

⁴³ Slatta, Gauchos, 1992, p. 3.

⁴⁴ Lahite, Infirmes, 1920, p. 13.

⁴⁵ Handelmann, Historia, 1982, t. II, p. 349.

⁴⁶ La función fue atribuida a un juez comisario nombrado especialmente para la ocasión y no perteneciente a los cuadros de la magistratura.

⁴⁷ Es decir, eran de 250 000 brazas cuadradas o 121 hectáreas.

⁴⁸ Réis es el plural de real. El precio más alto estipulado en la ley (dos réis) equivalía más o menos a $0.60 y era menor que los precios practicados en Estados Unidos en 1850.

⁴⁹ Costa, Monarquia, 1985, y Martins, Cativeiro, 1979, por ejemplo.

⁵⁰ Véase Silva, Térras, 1996, cap. IX.

⁵¹ Teixeira, Consolidação, 1915, p. 461.

⁵² Examinamos más de 150 relatórios de presidentes de provincia, entre 1850 y 1930, donde el andamiento de los Servicios de Tierras muestra el fracaso de la ley en este aspecto. Silva, Térras, 1996, passim.

⁵³ Melo, Norte, 1984, p. 33.

⁵⁴ Furtado, Formação, 1964, p. 138.

⁵⁵ Silva, Expansão, 1976, p. 71.

⁵⁶ Ibid., pp. 73-74.

⁵⁷ La ley num. 1844 del 27 de diciembre de 1921, promulgada en el gobierno de Washington Luís es llamada de "Jubileo del 'grileiro'" en la jerga jurídica. Silva, Terras, 1996, p. 289.

⁵⁸ En Motta, "Terra", 1998, pp. 81-92, se encuentran analizados otros aspectos de la ley de 850.

⁵⁹ Colocamos la expresión entre comillas porque se trata de una abundancia relativa, una vez que estos territorios, muchas veces, se encontraban ocupados, asunto que tratamos en otros trabajos, como Silva, "Frontieira", 2001, pp. 14-55.

⁶⁰ Sarmiento, Facundo, 1986, pp. 44 y 39. a propósito de esas teorías, véanse Wakefield, View, 1849, y Marx, Capital, 1974, vol. I, pp. 885 y ss. Sobre la influencia de Wakefield en Brasil, véase Silva, Térras, 1996, pp. 95-110.

⁶¹ Para el estudio de la construcción del Estado y de la nación en Europa nos basamos en Tilly, Formation, 1975; Romano, "American", 1984, pp. 121- 134; Lewis, "Closing", 1958, pp. 475-483, y Elias, Dynamique, 1975.

⁶² Sobre el asunto véase Lafforgue, Historias, 2001.

⁶³ Chiaramonte, "Federalismo", 1993, pp. 85-87.

⁶⁴ Slatta. Gauchos, 1992, p. 96.

⁶⁵ Silva y Secreta, "Terras", 1999, p. 135.

⁶⁶ Waibel. Capitulos, 1979. y Silva y Secreta, "Terras", 1999. p. 127.

Sobre la autora

Ligia Maria Osorio Silva

Doctora en Sociología Política por la Pontificia Universidad Católica de São Paulo, 1991, y Libre Docente en Historia Económica por el Instituto de Economía, Universidad Estadual de Campinas (UNICAMP), 2001. Coordinadora del Núcleo de Estudios Estratégicos de la UNICAMP, y profesora de Historia Económica del Instituto de Economía de la misma universidad.

Líneas de investigación: Fronteras y apropiación territorial en perspectiva comparada y Fuerzas armadas y nacionalismo económico.

Libro y artículos publicados sobre temas relacionados con el presente artículo: Térras devolutas e latifundio, Campinas, Editora da UNICAMP, 1996, 371 pp., en preparación, nueva edición revisada; "La ocupación de la tierra en la formación de la Sociedad Nacional del Brasil", Ciclos en la Historia, la Economía y la Sociedad, vol. 6, núm. 11, 1996, Buenos Aires, pp. 85-102; "Tavares Bastos e questão agraria no Império", História Econômica & História das Empresas, vol. 1, num. 1, 1999, São Paulo, pp. 3-30; "Terras públicas, ocupação privada: elementos para a história comparada da apropriação territorial na Argentina e no Brasil", Economia e Sociedade, núm. 12, junio de 1999, Campinas, pp. 109-141 (en colaboración con Maria Verônica Secreto).